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“大部制”改革是降低行政成本的重大契机 主持人：各位和讯网的网友大家下午好，欢迎收看和讯网两会系列访谈节目。今天和讯网、《南方都市报》和《新京报》联合请到两位财政问题专家：坐在左边是中央党校研究室副主任，经济学家周天勇教授，中间是第十届、十一届人大代表、湖北省统计局副局长叶青先生，欢迎两位专家做客和讯网。今天我们的主题是“财政预算改革和分配问题”。叶青先生也是中南财经政法大学财税学院教授、博士生导师。叶教授这次你参加“两会”又代来了四个提案，我知道其中有一个提案是“降低行政成本”， 我们想知道你在这方面的想法。 叶青：各位网友大家下午好，很高兴参加这次访谈。像主持人刚才所说的，我的第四个议案是关于“降低行政成本”的。现在大家对于行政成本居高不下颇有微辞，大家都希望政府通过不断改革降低成本。今年有一个重大的机遇：中央提出实行大部制，会出现机构比较大的合并，中央机构合并，各个省也会慢慢不同程度的合并，一层一层往下走。 这是行政管理体制的改革，也是整个财政支出的一次重要的调整。我建议要抓住这一次大部制或者说机构改革的机遇，把行政支付降下来。我们知道在03年的时候，我第一次参加人代会，那一次也进行了机构调整，那次调整对行政支出也有一定的影响，但是影响不是很大。我建议这一次通过机构改革降低行政成本。 具体怎么降，我想至少有三个方面比较大的调整：比如说几个部合并，可能人员会调整或者减少一些，公车肯定会出现多出来的情况。比如说两个部合并，办公楼就会出现富余。原来的一些接待也可能会调整。我去年在两会上提出“三公”改革念，大家都很关心这个问题。今年是推进“三公”改革的难得机遇。车多出来应该拍卖或者退出行政系统，降低养车费用和用车的成本；办公楼也是这样，多出来的做其他用途；同样两个部委合并，有一些新的干部走在一起，我们可以借这个机会制定一个规则，将来的接待会怎么来处理，能不能以这样的切入点把这个的问题解决一下，因为公车、公楼、公务接待确实占财政支出的比重很大，去年估计大概在一万亿左右。如果改革的话，可能会减少三千到四千亿，甚至五千亿。 不应再设立收费罚款机构 主持人：感谢叶代表给全国老百姓呼吁这样一个议案。周老师也是财政问题专家，你在一月份参加人大预算委员会“如何推进财政体制改革”的座谈会，向会议提出6万字的研究报告。在降低行政成本也素有研究，能不能就此方面说一下你的看法。 周天勇：我觉得当前最大的问题，是我们没有把政府的收钱管住。这一次大部制改革要解决的重要问题是不能再设一些机构，比如财政部拨款让你去行政执法，甚至是司法，就像两院、公安局这类的机构。 2005年我曾经在一个会上说预算外的财政收入是八千亿，很多人问这个数字从哪儿来？2005年经济普查数据中，政府各种收费罚款是9367亿，法院和检察院收356亿，全部加起来9700多亿。而2004年，这些费用都没有进入预算。这几年，这些费用大概每年以30%的速度在增长，比较保守的算，按20%估计，那么07年规模也达到了16600多亿，这个规模是非常大的。 我们许多豪华办公楼，还有“三公”支出等等都是在卖地收入和罚款收入中支出了，没有进入预算内。所以很关键的，大部制改革首先不能让行政执法司法这些部门自己去收钱了，一定要财政拨款。举个例子，比如一个治安警察如果不给他拨款，最后他会用他的执法权力来祸害老百姓，祸害中小企业。 主持人：我从你过去的文章中发现，预算外罚款数额，从九千多亿上升到一万亿，又上升到06年的一万三千亿到今年一万六千亿，一直在递增。 周天勇：在 2005年以前这叫自收自支，后来搞了收支两条线改革。其实是各地方的潜规则，这个潜规则叫“超收奖励罚款分成”。工商局盖大楼财政肯定不会拨款，财政只有政府大楼的拨款预算，对这样有收费权力的单位一般不拨款，或者顶多差额拨款。这样工商局只能自己收去，然后给工商所加任务。我曾经写过一篇文章“财政收支两条线，把政府部门变成了抢劫者”。我和财政部财科所专家经常辩论，以前他们经常说财政收支两条线是很重要的财政改革，现在不提了。其实这是一个很糟糕的改革。这些不应该收的钱本来就不能给它合法化，变成收支两条线。要不然北京警察都在拐弯藏着，不藏罚不了款。 机构改革应和财政预算改革联动 主持人：所以你建议能再设立这些收支两条线的机构了。 周天勇：公共政府建立的一个原则就是减少行政执法司法，除了法院可以收一些诉讼费，除了高速路公路警察可以少量收一些超速罚款以外，一般政府部门是不允许收费的。特别不允许利用公共权力有这么一个制度，要不所有的政府部门变成税务局了。 叶青：收费局。 主持人：从财政思路上讲设立机构应该这样设立。 周天勇：财政改革应该和机构改革联动。 人大代表三天审三个报告不合理 主持人：作为人大代表，人大代表怎样看懂财政预算，这是一个老大难问题，作为本届人大代表，你觉得本人看财政预算是怎样的感觉，你还是专家呢，怎样让普通人大代表看懂财政预算。 叶青：我们财政预算是不太好看的，外行看不懂，内行说不清，我是勉强看懂，完全说清楚还得好好思考一下。这几年各级预算报告都有解释，包括全国预算，因为有一些概念和数据的计算方法需要用概念说清楚，这样稍微看的清楚一点。但是从这一届后面两年出现很糟糕的事情，预算报告不在大会上读，从地方到全国人大都是这样，一次性发三个报告，温总理只读政府报告，预算报告和计划报告都不读，让大家讨论。你不读的话，只是翻一下。我们人大会一个不太好政府问题，大家精力集中在政府问题讨论，最需要大家讨论或者最需要和政府争论的问题，预算不在大会上读的话，我们不会给予特别的关注，有时候象征性讨论一些意见。我曾经提出建议，希望恢复大会上读，不仅要恢复，而且把这个报告做大，做成可以读两个小时，像总理报告一样，尽可能细化一点，让大家安心听了以后，边听边想问题，这样对报告进行讨论。 主持人：这是可操作的一个建议。 叶青：这个很简单，我这个建议提了两年了，没有被采纳。 主持人：上海出了一本书专门培训人大代表怎样读财政预算，温岭采取了恳谈形式了监督财，周教授怎么看待这个问题？ 周天勇：我觉得人民民主政治其实最关键人民委托人大，把政府怎么样收钱怎么样花钱讨论清楚，如果你从我兜里随便掏钱，随便花了我都不知道，这叫什么人民民主。 第二，人民代表应该多一点像叶代表这样的专业人士，人大应该有专门的财政工作委员会，应该有具体工作人员，编制预算前六个月九个月交给这些人审，按照辩论咨询听证这些过程，不是说就这十几天来审预算，那么多报告肯定没有时间。 叶青：三天时间审三个报告。 周天勇：而且这个预算很多人也不熟悉，这是一个问题。资本主义国家财政预算，很多国家的议会60%的时间和精力审预算，经常辩论的，我们是社会主义民主，你这一点都什么的话，社会主义优越性就没了。你说你是社会主义优越性，人民当家作主，老百姓钱怎么花怎么收都不知道，你发个文件就随便收钱，这怎么能行。 现在我看到的数字，税收是49000亿左右，收费大概16600多亿，土地收入现在是两个数字，我看一个专家说，国土资源部土地出让矿产权拍卖去年达到13000亿，今年的土地收入大概是12000亿，再加上矿产拍卖收入。另外，社保收入在大部分国家都作为财政预算资金要核算的；还有烟草公司的2000多亿利润。 2007年全部财政收入约为90000亿 主持人：国企分红这部分？ 周天勇：国企分红到现在还没分。我们花了五万亿的成本，但是国企从94年就根本没有交过钱，资源费也低，排放污费很低，利用咱们的资源垄断起来获得那么多利润，国家付出这么大的代价都不交钱。只有烟草公司交了二千亿左右。还有彩票、卖彩票的收入，全部加起来非常保守的计算是87000亿，如果加上彩票收入、矿产权拍卖这些我估计全部收入在90000亿，占整个国民生产总值36%。 政府收这么多钱没有预算，这是不合适的。另外这90000多亿花到哪儿了？干什么了？现在只看到50000亿花在那儿。那么，我们能不能以大部制改革为契机，这一次十七大也讲到，要推进人民民主政治，我觉得关键就是要人民控制住预算。 不能误读“二中全会”的“三分离”思想 周天勇：另外还有一个需要说清楚的是，就是现在很多人误解，说要政府里面要决策执行监督，我觉得这是不对的。自己决定预算、执行预算、再去监督预算，还要人大干什么？这些问题应该交给人大。每年预算就是重大的立法，重大的决策----花多少钱怎么花，这个东西应该是人大的权力，不是政府的权力，应该把这部分权力让渡出来。审计，编制是多少，机构怎么设置，预算怎么编制，还有审计监督最后要归到人大的，人大来监督政府。 我觉得不能误解误读，“二中全会”这次行政体制改革要贯彻三分离，我们应该更高层次的理解三分离，不能政府内部搞三分离。我觉得一定要真正做到人民监督政府，我现在说人大代表政协委员一定不能辜负老百姓期望，一定在两会上不要唱赞歌，一定要说点真话，替人民把政府收钱和花钱管住。过去党校做了一个调研，访问这些人大代表，问你觉得到政协人大是一种荣誉还是一种替人民代表说话，80%多的回答是，当人大代表是党和组织给我的荣誉，这哪行。 主持人：现在咱们还是制度建设不够完善，尽管有了《预算法》。 周天勇：《预算法》已经到了修改的地步了，我们很多法律都是部门立法，没有专家不科学。比如说这一次劳动合同法立法，会带来什么结果，有什么风险，会给国民经济带来多大危害都没有论证，财政没有投入，也没有很充足的时间，说现在以人为本，最后有总工会劳动部主导弄出来的法律，现在很多企业就不要人了，弄成2008、2009年就业很困难。过去法律第一不科学，第二不民主，都是部门主导法律。 财政支出应向低收入、农民倾斜 主持人：现在比较关注的其实还有两个问题，一个咱们有财政盈余了，07年以前预算老是超出财政收入。所以大家就比较关心，财政在支出的时候应该偏向哪一块分配。元旦过后，香港政府直接向民众分红。 叶青：这个问题有人提出来过，说给每个人发一千块钱。新加坡、香港都是这样。恐怕大陆情况还是有区别的，我是建议一定要分的话，最好还是增加低收入阶层这种生活的补助。最近看了一个报告，印度今年新的预算拿出150亿美元，首先免掉三千万农民欠债，给一千万农民发生活补助。这种形式也是可能在预算上比较富裕进行这种分配，这个有点给我们情况相适应。中国的人口很多，要是不分贫富，每个人都分一千块钱，我们假设效应递减规律也是不会起到很好的作用，对于富人一年发一千块根本没有当回事，对一年收入只有两三千块，农民收入一年才四千块，给他多一千可以解决生活很多困难。在比较富裕的国家，可以像这种方式人均去发钱，在我们国家来说最好还是多关注生活比较困难的群体，这个比较好一些。 财政收入不应增幅过高 主持人：周教授你怎么看今年财政收入增长超过GDP增长，分配如何倾斜的问题。 周天勇：首先从我们国家创业非常难，就业很困难的情况下，首先应当是减费、减税。就是少收，预算内增长很快，预算外加上罚款分成搞的没法创业了。你不可能大家都不去创业，最后每个人年底发五前块钱，这个税收从哪里来？ 我觉得十七大创业带动就业，创业增加企业，增加企业来增加就业。但是创业怎么来？很重要的问题特别对个体户、中小企业要少收、不收，起码要少收。人家许多国家对中小企业，解决中小企业就是三分之一的税收，或者和大企业所得税三分之二，很低的。当然我们现在最近实行20%，增值税还是很厉害。 另外就是收费太厉害，工商局收费呼吁了多少年都解决不了，工商局是个什么部门收费都解决不了，几十万人靠着收费罚款把个体户都罚没了。再加上质监、城管、卫生、防疫你说谁去创业。 主持人：企业的利润本来就不高。 周天勇：需要少收这是一个部分。另外增收的部分要更多调整公共服务，比如说农村基础的卫生、教育这些。不是平均发一千块钱，你还不如发农村，现在农村养老保障基本上没有，局部地方有，全国总体上没有。过去个人交费为主交费也没有持续下去。农民让他交费他交不了。不如60到65岁我发多少每个月，65到70岁我发多少，70到75岁每个月发多少，用这个办法建立一个养老体系。 土地换社保我觉得也不可行，土地换社保他就去抢地去了，现在一任书记把地卖完了再说，钱花完了再说，谁给你建立养老。另外他卖给开发商土地，每年支付养老金他是不会做的。中国的农民从解放到现在，我有一次算了个帐，价格剪刀差土地等等，一共贡献了30万亿。我们白拿了30万亿按现价计算，那么每年掏点把农村的老人养起来都是应该的，不是农民感谢政府，说政府政策好，而是政府应该愧对农民，应该感恩农民。我觉得发一千块钱应该发给农民，发给那些要养老的，这符合我们国家发展的良心。 主持人：为什么这么多年咱们在社会保障、民生、教育、医疗投入一直比例偏低，老也上不去，国家投资老是那么高，其中有人说我们现在得有一个权衡，国企的包袱这么严重，这个怎么权衡？ 周天勇：现在国企没什么包袱了，原来八千万人现在剩下两千万人，国家已经投入4.5万亿成本，现在每年有1.5万亿的利润了，你说它有什么包袱，这是其一。另外一个我们的钱为什么到不了农民那儿，还是一个制度问题，预算是政府自己编的，政府也是一个经济人，他有就业利益，扩大资源利益，上级让下级送贡利益。油在涨，工资还要涨，肯定是政府的钱要多于给农民的钱，因为农民在人大没有说话权力，关键是这个问题。只有说农民和政府之间能够辩论、制约，政府才能把预算花在农民身上。还是一个人民代表话语权的问题。 “农民工退保潮” 梗阻在地方利益 主持人：针对前几天深圳法身农民工退保潮，归根到底还是财政问题，为什么呢？现在省都是中央和地方预算分开的，现在农民在这个地方投的保带不了回乡，比方说我不是一个北京人，但是我在北京工作，假如我回到东北老家去，我在这儿工作十年，企业给我交了那么多保险保费，我回东北就没有了。 周天勇：这是一个技术性的事，很好解决，这是第一。第二梗阻在地方利益。第三中央连这个问题解决不了你还有什么权威。为什么美国许多国家社保是中央联邦管，它就是来解决这个问题，我们现在是地方管，农民的统筹农民得转过去。 主持人：省和省财政不流通。 周天勇：这就是部门利益，中央权威性不够。一个国家维系这个国家统一，我老百姓认同这个国家的很重要是什么？就是我养老、生病有国家管，特别是养老，所以很多国家就是中央直管，社保中央机构都是派出机构，我们地方一块一块，这个有没关系，但是我四川的人到你深圳打完工，不管取得统筹账户你能给人家转过去，这钱不是你的。 主持人：这是因为有的地方政府保险出的多，有的地方政府出的少。 周天勇：我在你这儿什么的话，我就是按照你的工资标准，你为什么不能给我转过去。 主持人：叶教授怎么看。 叶青：我很同意周教授的看法，一个是权威问题，社保主管部门应该有这种权威性，制定这方面制度和技术平台，这应该问题不大。再一个方面要提高社保的机制，统筹以县为单位，以省为单位应该尽快提高以全国来进行统筹，这个矛盾稍微小一点，权力在中央这个层面，这个事件暴露了我们国家社保制度一些很虚弱一种体系。 主持人：我个人感觉现在各路资金最终汇到国库里，比如说社保基金、国资委国企分红这块，外汇投资这一部分是各个小的蓄水池，有一个机制汇到国库里，有一个机制分流到社会保障、医疗这些小水池里，咱们这个机制当中那个机制出了问题。 叶青：我们这个预算一般三大块，一个是基本预算，我们说五万多亿这是一块。再一块从今年开始国有资产预算，像企业开始交利。还有一块就是社会保障预算，这一块刚才级次没有达到全国统筹这个层面，所以它在全国来说也不可能单独系统全面的社会保障的预算。所以一些地方发生这种事，可能中央只能说警告一下、批评一下，很难利用一些制度约束它，所以这里看来看去最大的受损者是农民，辛辛苦苦工作拿到还是半个养老，大的利益受损。网友民很同情这个事也是可以理解的。 应当成立独立的预算部门 主持人：我知道周教授曾经有一个提议设立总理预算办公厅是吗？ 周天勇：办公室。我们很多收入没有进入预算，罚款、收费、土地这么大的收入，彩票，还有矿山拍卖，还有交通行政一些收费都没有进入预算，都在各部门或者收支两条线超过奖励这种体制。 主持人：在国外都是预算内吧？ 周天勇：肯定都要进入国库。我们现在非常危险一种倾向就是每个部门都想自己搞个预算，自己搞一块田。刚才叶教授说中央层面不可以进入，地方可以进入地方预算，地方也没进去这社保这一块。什么原因？就是部门利益作怪，最后我有一次写了一篇文章，最后弄成第一财政部、第二财政部、第三财政部、第四财政部。如果说劳动部我要自己收钱，自己编制预算，自己管钱，自己发钱，自己监督自己，最后我们十三亿人，现在二亿多人参保，假如说十三亿都参保，你的钱可能是财政部钱的三分之二，你不成第二财政部了，你把利润交来我给你们分配，一万多亿两万亿什么，又是一个财政部了。你这个国家治理到底怎么治理，人家古时候大家帐要一个人管，你这么一个国家这个部门掌握一块，那个部委管一块，这个副总理管一下，国务院治理结构是什么。我觉得这个东西是要不得，非常危险一种行政治理结构，我觉得这一次二中体会提出建立一个现代行政治理结构，钱要一个地方预算，预算要由一个地方来支出来花，人大行政监督，这个一定要弄成这么一个制度。 主持人：所有钱都归财政部入国库然后做预算。 周天勇：对。我们社保基金就是劳动收，又弄第二税务局，本来两套税务局，很多人都没事干，就让他收就完了，但是他的权力他不放，这个是不对的。另外我觉得财政总理预算管理办公室，有一些国家经济总量太大，人口太多，事物太多，应该把预算、编制和执行分开，你这个部门就是收钱和支钱，编预算就控制在总理办公室我编预算，我不拨钱也不收钱，这样形成一个制度，我觉得叫三分离，这个地方分离还不错。 主持人：和实际部门脱离开来。 周天勇：我到美国去，美国有一个部长助理，还有预算司的司长聊天的时候他说，美国州长从来不找我，我认识也不多，什么原因？预算在总统预算办公室编制，找他没用。再一个预算审批批准辩论在预算委员会，议会两院，找预算编制办公室没用，对于审完了以后找它，我也不能多一分，也不能少拨一分，少了也违法，多了也违法，找我没用。我们现在是跑步前进，什么原因？就是收钱、管钱、决策、批钱、支钱都在一个部门，最后跑你这儿。当然我觉得成立预算管理办公室，这个可能难度比较大，可能遇到非常大的阻力，但是我觉得真正想把科学化形成制度，还是应该建立制度，尤其中国人这么大，主要是太大了，预算事物太多，如果光是像新加坡这种国家我想没有必要建立这个机构，人大就够了，预算规模不大，事物也不多。这只是我在这儿提，到底会怎么样我也不知道。 应当修改《审计法》，让审计部门归到人大 主持人：希望能这样。叶教授从事事物工作这么多年，你在财政预算改革方面，你有什么想法和建议？ 叶青：整个预算编制是一个方面，这个方面刚才我们谈了确实存在很多的问题，起码很大一部分财力没有编进来，编进来一部分在花钱的过程中又出现各种问题，所以财神爷是最难当的，财政部很多工作还需要继续的完善，继续的改进。我这里想说一点，就是这种预算的监督，其实在某种意义上是更重要的，我们说财政预算确定执行，但是要有非常强大的监督的能力，那么这里就谈到关于审计的问题，审计大家知道前一段时间关于收费站审计在全国影响很大，仅仅一百条高速公路收费多了116亿，几乎每一条高速公路都有违规的地方，再这么收下去，可以多收几十个亿，这个东西司机都不知道，这是最悲哀，政府信息不对称，政府知道老百姓不满意，但是他不说。今年专项审计之后，这个知道了以后大家就很有意见，为什么政府监管怎么会做出这样的事情来。 这里就是说审计监督对于预算的执行或者第二年预算的编制，它是有非常大的制约能力。但是我们国家审计又是最弱化的，因为审计模式有三种：一个叫做立法，比如说审计归人大来管，立法机构来管。审计是司法的模式，审计是独立，审计有一个法院，查出问题可以审判，我们是最糟糕一种是行政模式，我们审计放在国务院里，自己审自己，可以公布的问题有一定的限制。我记得在03年才能人代会就带来一个议案，就是修改审计法，让审计系统归为人大，这个谈了好多年，从03年就开始谈，在我谈之前也有很多人谈。但是这个议案最后没有被确定为议案，很遗憾的一点，它答复我的理由，我的议案涉及到宪法的修改，宪法的修改按照人大制度的规定，必须得五百个人大代表的签名，才能做宪法修改的宪法，我只签到三十个人，最后上不了议案，最后就变成建议，这个建议大概03、04年连续提了两年，审计总署曾经也比较关注这个事情，最后还是没有改革。你刚才说为什么我们预算编制很大部分是由财政部门去组织去安排，由每个部门提供自己的数字，财政部稍微修改一下，稍微多了20%，把20%减去。最好由预算办公室来编制，或者预算局编制，因为我们国家在人大这个系统，说实话预算监督的力量是非常弱的，一个这么多常委，常委里面对预算提很多建议，一个没有很多时间，每年讨论预算时间不是很多。再有一个财经委，财经委的人就那么几个，除了预算还要管别的事，还有增加一个预算工作委员会，它的任务都是程序性。所以我就说你刚才的建议搞一个预算办公室，预算编制局可能有几百人，地方加起来，每个人大都有这样的机构，全国几千人上万人由他们来做，再一个把统计系统放在人大，一个手抓立法，一个手抓审计，政府执行预算有问题，我查出来该怎么处理怎么处理。如果能够把审计系统进行调整这是很好的，但是我很悲观的估计这是很困难，最近十年内不会有重大的改变。 周天勇：我觉得老百姓的钱怎么收、怎么花，第一涉及到老百姓的利益和政府利益的博弈，所有建立起这些失衡的权力，现在来看都在我们党和政府的手里，现在谁当人大代表，谁不当人大代表，去了以后怎么说法。所以我个人觉得老百姓建不建立这一套制度，实布施行人民民主制度，预算就是一个试金石，你想真干还是假干，你想真干就真正改革，把老百姓合适的收过来合适发出去，不想真干就是政府自己部门的利益，我就想坐那个车，吃那个饭，出那个国，这个民主下面就没有办法。 主持人：由于时间关系我们节目做到这里，非常感谢叶教授和周教授两位老师给我们带来精采观点，再次感谢两位嘉宾作客和讯网，谢谢。 叶青：谢谢。 周天勇：谢谢。
“大部制”改革是降低行政成本的重大契机 主持人：各位和讯网的网友大家下午好，欢迎收看和讯网两会系列访谈节目。今天和讯网、《南方都市报》和《新京报》联合请到两位财政问题专家：坐在左边是中央党校研究室副主任，经济学家周天勇教授，中间是第十届、十一届人大代表、湖北省统计局副局长叶青先生，欢迎两位专家做客和讯网。今天我们的主题是“财政预算改革和分配问题”。叶青先生也是中南财经政法大学财税学院教授、博士生导师。叶教授这次你参加“两会”又代来了四个提案，我知道其中有一个提案是“降低行政成本”， 我们想知道你在这方面的想法。 叶青：各位网友大家下午好，很高兴参加这次访谈。像主持人刚才所说的，我的第四个议案是关于“降低行政成本”的。现在大家对于行政成本居高不下颇有微辞，大家都希望政府通过不断改革降低成本。今年有一个重大的机遇：中央提出实行大部制，会出现机构比较大的合并，中央机构合并，各个省也会慢慢不同程度的合并，一层一层往下走。 这是行政管理体制的改革，也是整个财政支出的一次重要的调整。我建议要抓住这一次大部制或者说机构改革的机遇，把行政支付降下来。我们知道在03年的时候，我第一次参加人代会，那一次也进行了机构调整，那次调整对行政支出也有一定的影响，但是影响不是很大。我建议这一次通过机构改革降低行政成本。 具体怎么降，我想至少有三个方面比较大的调整：比如说几个部合并，可能人员会调整或者减少一些，公车肯定会出现多出来的情况。比如说两个部合并，办公楼就会出现富余。原来的一些接待也可能会调整。我去年在两会上提出“三公”改革念，大家都很关心这个问题。今年是推进“三公”改革的难得机遇。车多出来应该拍卖或者退出行政系统，降低养车费用和用车的成本；办公楼也是这样，多出来的做其他用途；同样两个部委合并，有一些新的干部走在一起，我们可以借这个机会制定一个规则，将来的接待会怎么来处理，能不能以这样的切入点把这个的问题解决一下，因为公车、公楼、公务接待确实占财政支出的比重很大，去年估计大概在一万亿左右。如果改革的话，可能会减少三千到四千亿，甚至五千亿。 不应再设立收费罚款机构 主持人：感谢叶代表给全国老百姓呼吁这样一个议案。周老师也是财政问题专家，你在一月份参加人大预算委员会“如何推进财政体制改革”的座谈会，向会议提出6万字的研究报告。在降低行政成本也素有研究，能不能就此方面说一下你的看法。 周天勇：我觉得当前最大的问题，是我们没有把政府的收钱管住。这一次大部制改革要解决的重要问题是不能再设一些机构，比如财政部拨款让你去行政执法，甚至是司法，就像两院、公安局这类的机构。 2005年我曾经在一个会上说预算外的财政收入是八千亿，很多人问这个数字从哪儿来？2005年经济普查数据中，政府各种收费罚款是9367亿，法院和检察院收356亿，全部加起来9700多亿。而2004年，这些费用都没有进入预算。这几年，这些费用大概每年以30%的速度在增长，比较保守的算，按20%估计，那么07年规模也达到了16600多亿，这个规模是非常大的。 我们许多豪华办公楼，还有“三公”支出等等都是在卖地收入和罚款收入中支出了，没有进入预算内。所以很关键的，大部制改革首先不能让行政执法司法这些部门自己去收钱了，一定要财政拨款。举个例子，比如一个治安警察如果不给他拨款，最后他会用他的执法权力来祸害老百姓，祸害中小企业。 主持人：我从你过去的文章中发现，预算外罚款数额，从九千多亿上升到一万亿，又上升到06年的一万三千亿到今年一万六千亿，一直在递增。 周天勇：在 2005年以前这叫自收自支，后来搞了收支两条线改革。其实是各地方的潜规则，这个潜规则叫“超收奖励罚款分成”。工商局盖大楼财政肯定不会拨款，财政只有政府大楼的拨款预算，对这样有收费权力的单位一般不拨款，或者顶多差额拨款。这样工商局只能自己收去，然后给工商所加任务。我曾经写过一篇文章“财政收支两条线，把政府部门变成了抢劫者”。我和财政部财科所专家经常辩论，以前他们经常说财政收支两条线是很重要的财政改革，现在不提了。其实这是一个很糟糕的改革。这些不应该收的钱本来就不能给它合法化，变成收支两条线。要不然北京警察都在拐弯藏着，不藏罚不了款。 机构改革应和财政预算改革联动 主持人：所以你建议能再设立这些收支两条线的机构了。 周天勇：公共政府建立的一个原则就是减少行政执法司法，除了法院可以收一些诉讼费，除了高速路公路警察可以少量收一些超速罚款以外，一般政府部门是不允许收费的。特别不允许利用公共权力有这么一个制度，要不所有的政府部门变成税务局了。 叶青：收费局。 主持人：从财政思路上讲设立机构应该这样设立。 周天勇：财政改革应该和机构改革联动。 人大代表三天审三个报告不合理 主持人：作为人大代表，人大代表怎样看懂财政预算，这是一个老大难问题，作为本届人大代表，你觉得本人看财政预算是怎样的感觉，你还是专家呢，怎样让普通人大代表看懂财政预算。 叶青：我们财政预算是不太好看的，外行看不懂，内行说不清，我是勉强看懂，完全说清楚还得好好思考一下。这几年各级预算报告都有解释，包括全国预算，因为有一些概念和数据的计算方法需要用概念说清楚，这样稍微看的清楚一点。但是从这一届后面两年出现很糟糕的事情，预算报告不在大会上读，从地方到全国人大都是这样，一次性发三个报告，温总理只读政府报告，预算报告和计划报告都不读，让大家讨论。你不读的话，只是翻一下。我们人大会一个不太好政府问题，大家精力集中在政府问题讨论，最需要大家讨论或者最需要和政府争论的问题，预算不在大会上读的话，我们不会给予特别的关注，有时候象征性讨论一些意见。我曾经提出建议，希望恢复大会上读，不仅要恢复，而且把这个报告做大，做成可以读两个小时，像总理报告一样，尽可能细化一点，让大家安心听了以后，边听边想问题，这样对报告进行讨论。 主持人：这是可操作的一个建议。 叶青：这个很简单，我这个建议提了两年了，没有被采纳。 主持人：上海出了一本书专门培训人大代表怎样读财政预算，温岭采取了恳谈形式了监督财，周教授怎么看待这个问题？ 周天勇：我觉得人民民主政治其实最关键人民委托人大，把政府怎么样收钱怎么样花钱讨论清楚，如果你从我兜里随便掏钱，随便花了我都不知道，这叫什么人民民主。 第二，人民代表应该多一点像叶代表这样的专业人士，人大应该有专门的财政工作委员会，应该有具体工作人员，编制预算前六个月九个月交给这些人审，按照辩论咨询听证这些过程，不是说就这十几天来审预算，那么多报告肯定没有时间。 叶青：三天时间审三个报告。 周天勇：而且这个预算很多人也不熟悉，这是一个问题。资本主义国家财政预算，很多国家的议会60%的时间和精力审预算，经常辩论的，我们是社会主义民主，你这一点都什么的话，社会主义优越性就没了。你说你是社会主义优越性，人民当家作主，老百姓钱怎么花怎么收都不知道，你发个文件就随便收钱，这怎么能行。 现在我看到的数字，税收是49000亿左右，收费大概16600多亿，土地收入现在是两个数字，我看一个专家说，国土资源部土地出让矿产权拍卖去年达到13000亿，今年的土地收入大概是12000亿，再加上矿产拍卖收入。另外，社保收入在大部分国家都作为财政预算资金要核算的；还有烟草公司的2000多亿利润。 2007年全部财政收入约为90000亿 主持人：国企分红这部分？ 周天勇：国企分红到现在还没分。我们花了五万亿的成本，但是国企从94年就根本没有交过钱，资源费也低，排放污费很低，利用咱们的资源垄断起来获得那么多利润，国家付出这么大的代价都不交钱。只有烟草公司交了二千亿左右。还有彩票、卖彩票的收入，全部加起来非常保守的计算是87000亿，如果加上彩票收入、矿产权拍卖这些我估计全部收入在90000亿，占整个国民生产总值36%。 政府收这么多钱没有预算，这是不合适的。另外这90000多亿花到哪儿了？干什么了？现在只看到50000亿花在那儿。那么，我们能不能以大部制改革为契机，这一次十七大也讲到，要推进人民民主政治，我觉得关键就是要人民控制住预算。 不能误读“二中全会”的“三分离”思想 周天勇：另外还有一个需要说清楚的是，就是现在很多人误解，说要政府里面要决策执行监督，我觉得这是不对的。自己决定预算、执行预算、再去监督预算，还要人大干什么？这些问题应该交给人大。每年预算就是重大的立法，重大的决策----花多少钱怎么花，这个东西应该是人大的权力，不是政府的权力，应该把这部分权力让渡出来。审计，编制是多少，机构怎么设置，预算怎么编制，还有审计监督最后要归到人大的，人大来监督政府。 我觉得不能误解误读，“二中全会”这次行政体制改革要贯彻三分离，我们应该更高层次的理解三分离，不能政府内部搞三分离。我觉得一定要真正做到人民监督政府，我现在说人大代表政协委员一定不能辜负老百姓期望，一定在两会上不要唱赞歌，一定要说点真话，替人民把政府收钱和花钱管住。过去党校做了一个调研，访问这些人大代表，问你觉得到政协人大是一种荣誉还是一种替人民代表说话，80%多的回答是，当人大代表是党和组织给我的荣誉，这哪行。 主持人：现在咱们还是制度建设不够完善，尽管有了《预算法》。 周天勇：《预算法》已经到了修改的地步了，我们很多法律都是部门立法，没有专家不科学。比如说这一次劳动合同法立法，会带来什么结果，有什么风险，会给国民经济带来多大危害都没有论证，财政没有投入，也没有很充足的时间，说现在以人为本，最后有总工会劳动部主导弄出来的法律，现在很多企业就不要人了，弄成2008、2009年就业很困难。过去法律第一不科学，第二不民主，都是部门主导法律。 财政支出应向低收入、农民倾斜 主持人：现在比较关注的其实还有两个问题，一个咱们有财政盈余了，07年以前预算老是超出财政收入。所以大家就比较关心，财政在支出的时候应该偏向哪一块分配。元旦过后，香港政府直接向民众分红。 叶青：这个问题有人提出来过，说给每个人发一千块钱。新加坡、香港都是这样。恐怕大陆情况还是有区别的，我是建议一定要分的话，最好还是增加低收入阶层这种生活的补助。最近看了一个报告，印度今年新的预算拿出150亿美元，首先免掉三千万农民欠债，给一千万农民发生活补助。这种形式也是可能在预算上比较富裕进行这种分配，这个有点给我们情况相适应。中国的人口很多，要是不分贫富，每个人都分一千块钱，我们假设效应递减规律也是不会起到很好的作用，对于富人一年发一千块根本没有当回事，对一年收入只有两三千块，农民收入一年才四千块，给他多一千可以解决生活很多困难。在比较富裕的国家，可以像这种方式人均去发钱，在我们国家来说最好还是多关注生活比较困难的群体，这个比较好一些。 财政收入不应增幅过高 主持人：周教授你怎么看今年财政收入增长超过GDP增长，分配如何倾斜的问题。 周天勇：首先从我们国家创业非常难，就业很困难的情况下，首先应当是减费、减税。就是少收，预算内增长很快，预算外加上罚款分成搞的没法创业了。你不可能大家都不去创业，最后每个人年底发五前块钱，这个税收从哪里来？ 我觉得十七大创业带动就业，创业增加企业，增加企业来增加就业。但是创业怎么来？很重要的问题特别对个体户、中小企业要少收、不收，起码要少收。人家许多国家对中小企业，解决中小企业就是三分之一的税收，或者和大企业所得税三分之二，很低的。当然我们现在最近实行20%，增值税还是很厉害。 另外就是收费太厉害，工商局收费呼吁了多少年都解决不了，工商局是个什么部门收费都解决不了，几十万人靠着收费罚款把个体户都罚没了。再加上质监、城管、卫生、防疫你说谁去创业。 主持人：企业的利润本来就不高。 周天勇：需要少收这是一个部分。另外增收的部分要更多调整公共服务，比如说农村基础的卫生、教育这些。不是平均发一千块钱，你还不如发农村，现在农村养老保障基本上没有，局部地方有，全国总体上没有。过去个人交费为主交费也没有持续下去。农民让他交费他交不了。不如60到65岁我发多少每个月，65到70岁我发多少，70到75岁每个月发多少，用这个办法建立一个养老体系。 土地换社保我觉得也不可行，土地换社保他就去抢地去了，现在一任书记把地卖完了再说，钱花完了再说，谁给你建立养老。另外他卖给开发商土地，每年支付养老金他是不会做的。中国的农民从解放到现在，我有一次算了个帐，价格剪刀差土地等等，一共贡献了30万亿。我们白拿了30万亿按现价计算，那么每年掏点把农村的老人养起来都是应该的，不是农民感谢政府，说政府政策好，而是政府应该愧对农民，应该感恩农民。我觉得发一千块钱应该发给农民，发给那些要养老的，这符合我们国家发展的良心。 主持人：为什么这么多年咱们在社会保障、民生、教育、医疗投入一直比例偏低，老也上不去，国家投资老是那么高，其中有人说我们现在得有一个权衡，国企的包袱这么严重，这个怎么权衡？ 周天勇：现在国企没什么包袱了，原来八千万人现在剩下两千万人，国家已经投入4.5万亿成本，现在每年有1.5万亿的利润了，你说它有什么包袱，这是其一。另外一个我们的钱为什么到不了农民那儿，还是一个制度问题，预算是政府自己编的，政府也是一个经济人，他有就业利益，扩大资源利益，上级让下级送贡利益。油在涨，工资还要涨，肯定是政府的钱要多于给农民的钱，因为农民在人大没有说话权力，关键是这个问题。只有说农民和政府之间能够辩论、制约，政府才能把预算花在农民身上。还是一个人民代表话语权的问题。 “农民工退保潮” 梗阻在地方利益 主持人：针对前几天深圳法身农民工退保潮，归根到底还是财政问题，为什么呢？现在省都是中央和地方预算分开的，现在农民在这个地方投的保带不了回乡，比方说我不是一个北京人，但是我在北京工作，假如我回到东北老家去，我在这儿工作十年，企业给我交了那么多保险保费，我回东北就没有了。 周天勇：这是一个技术性的事，很好解决，这是第一。第二梗阻在地方利益。第三中央连这个问题解决不了你还有什么权威。为什么美国许多国家社保是中央联邦管，它就是来解决这个问题，我们现在是地方管，农民的统筹农民得转过去。 主持人：省和省财政不流通。 周天勇：这就是部门利益，中央权威性不够。一个国家维系这个国家统一，我老百姓认同这个国家的很重要是什么？就是我养老、生病有国家管，特别是养老，所以很多国家就是中央直管，社保中央机构都是派出机构，我们地方一块一块，这个有没关系，但是我四川的人到你深圳打完工，不管取得统筹账户你能给人家转过去，这钱不是你的。 主持人：这是因为有的地方政府保险出的多，有的地方政府出的少。 周天勇：我在你这儿什么的话，我就是按照你的工资标准，你为什么不能给我转过去。 主持人：叶教授怎么看。 叶青：我很同意周教授的看法，一个是权威问题，社保主管部门应该有这种权威性，制定这方面制度和技术平台，这应该问题不大。再一个方面要提高社保的机制，统筹以县为单位，以省为单位应该尽快提高以全国来进行统筹，这个矛盾稍微小一点，权力在中央这个层面，这个事件暴露了我们国家社保制度一些很虚弱一种体系。 主持人：我个人感觉现在各路资金最终汇到国库里，比如说社保基金、国资委国企分红这块，外汇投资这一部分是各个小的蓄水池，有一个机制汇到国库里，有一个机制分流到社会保障、医疗这些小水池里，咱们这个机制当中那个机制出了问题。 叶青：我们这个预算一般三大块，一个是基本预算，我们说五万多亿这是一块。再一块从今年开始国有资产预算，像企业开始交利。还有一块就是社会保障预算，这一块刚才级次没有达到全国统筹这个层面，所以它在全国来说也不可能单独系统全面的社会保障的预算。所以一些地方发生这种事，可能中央只能说警告一下、批评一下，很难利用一些制度约束它，所以这里看来看去最大的受损者是农民，辛辛苦苦工作拿到还是半个养老，大的利益受损。网友民很同情这个事也是可以理解的。 应当成立独立的预算部门 主持人：我知道周教授曾经有一个提议设立总理预算办公厅是吗？ 周天勇：办公室。我们很多收入没有进入预算，罚款、收费、土地这么大的收入，彩票，还有矿山拍卖，还有交通行政一些收费都没有进入预算，都在各部门或者收支两条线超过奖励这种体制。 主持人：在国外都是预算内吧？ 周天勇：肯定都要进入国库。我们现在非常危险一种倾向就是每个部门都想自己搞个预算，自己搞一块田。刚才叶教授说中央层面不可以进入，地方可以进入地方预算，地方也没进去这社保这一块。什么原因？就是部门利益作怪，最后我有一次写了一篇文章，最后弄成第一财政部、第二财政部、第三财政部、第四财政部。如果说劳动部我要自己收钱，自己编制预算，自己管钱，自己发钱，自己监督自己，最后我们十三亿人，现在二亿多人参保，假如说十三亿都参保，你的钱可能是财政部钱的三分之二，你不成第二财政部了，你把利润交来我给你们分配，一万多亿两万亿什么，又是一个财政部了。你这个国家治理到底怎么治理，人家古时候大家帐要一个人管，你这么一个国家这个部门掌握一块，那个部委管一块，这个副总理管一下，国务院治理结构是什么。我觉得这个东西是要不得，非常危险一种行政治理结构，我觉得这一次二中体会提出建立一个现代行政治理结构，钱要一个地方预算，预算要由一个地方来支出来花，人大行政监督，这个一定要弄成这么一个制度。 主持人：所有钱都归财政部入国库然后做预算。 周天勇：对。我们社保基金就是劳动收，又弄第二税务局，本来两套税务局，很多人都没事干，就让他收就完了，但是他的权力他不放，这个是不对的。另外我觉得财政总理预算管理办公室，有一些国家经济总量太大，人口太多，事物太多，应该把预算、编制和执行分开，你这个部门就是收钱和支钱，编预算就控制在总理办公室我编预算，我不拨钱也不收钱，这样形成一个制度，我觉得叫三分离，这个地方分离还不错。 主持人：和实际部门脱离开来。 周天勇：我到美国去，美国有一个部长助理，还有预算司的司长聊天的时候他说，美国州长从来不找我，我认识也不多，什么原因？预算在总统预算办公室编制，找他没用。再一个预算审批批准辩论在预算委员会，议会两院，找预算编制办公室没用，对于审完了以后找它，我也不能多一分，也不能少拨一分，少了也违法，多了也违法，找我没用。我们现在是跑步前进，什么原因？就是收钱、管钱、决策、批钱、支钱都在一个部门，最后跑你这儿。当然我觉得成立预算管理办公室，这个可能难度比较大，可能遇到非常大的阻力，但是我觉得真正想把科学化形成制度，还是应该建立制度，尤其中国人这么大，主要是太大了，预算事物太多，如果光是像新加坡这种国家我想没有必要建立这个机构，人大就够了，预算规模不大，事物也不多。这只是我在这儿提，到底会怎么样我也不知道。 应当修改《审计法》，让审计部门归到人大 主持人：希望能这样。叶教授从事事物工作这么多年，你在财政预算改革方面，你有什么想法和建议？ 叶青：整个预算编制是一个方面，这个方面刚才我们谈了确实存在很多的问题，起码很大一部分财力没有编进来，编进来一部分在花钱的过程中又出现各种问题，所以财神爷是最难当的，财政部很多工作还需要继续的完善，继续的改进。我这里想说一点，就是这种预算的监督，其实在某种意义上是更重要的，我们说财政预算确定执行，但是要有非常强大的监督的能力，那么这里就谈到关于审计的问题，审计大家知道前一段时间关于收费站审计在全国影响很大，仅仅一百条高速公路收费多了116亿，几乎每一条高速公路都有违规的地方，再这么收下去，可以多收几十个亿，这个东西司机都不知道，这是最悲哀，政府信息不对称，政府知道老百姓不满意，但是他不说。今年专项审计之后，这个知道了以后大家就很有意见，为什么政府监管怎么会做出这样的事情来。 这里就是说审计监督对于预算的执行或者第二年预算的编制，它是有非常大的制约能力。但是我们国家审计又是最弱化的，因为审计模式有三种：一个叫做立法，比如说审计归人大来管，立法机构来管。审计是司法的模式，审计是独立，审计有一个法院，查出问题可以审判，我们是最糟糕一种是行政模式，我们审计放在国务院里，自己审自己，可以公布的问题有一定的限制。我记得在03年才能人代会就带来一个议案，就是修改审计法，让审计系统归为人大，这个谈了好多年，从03年就开始谈，在我谈之前也有很多人谈。但是这个议案最后没有被确定为议案，很遗憾的一点，它答复我的理由，我的议案涉及到宪法的修改，宪法的修改按照人大制度的规定，必须得五百个人大代表的签名，才能做宪法修改的宪法，我只签到三十个人，最后上不了议案，最后就变成建议，这个建议大概03、04年连续提了两年，审计总署曾经也比较关注这个事情，最后还是没有改革。你刚才说为什么我们预算编制很大部分是由财政部门去组织去安排，由每个部门提供自己的数字，财政部稍微修改一下，稍微多了20%，把20%减去。最好由预算办公室来编制，或者预算局编制，因为我们国家在人大这个系统，说实话预算监督的力量是非常弱的，一个这么多常委，常委里面对预算提很多建议，一个没有很多时间，每年讨论预算时间不是很多。再有一个财经委，财经委的人就那么几个，除了预算还要管别的事，还有增加一个预算工作委员会，它的任务都是程序性。所以我就说你刚才的建议搞一个预算办公室，预算编制局可能有几百人，地方加起来，每个人大都有这样的机构，全国几千人上万人由他们来做，再一个把统计系统放在人大，一个手抓立法，一个手抓审计，政府执行预算有问题，我查出来该怎么处理怎么处理。如果能够把审计系统进行调整这是很好的，但是我很悲观的估计这是很困难，最近十年内不会有重大的改变。 周天勇：我觉得老百姓的钱怎么收、怎么花，第一涉及到老百姓的利益和政府利益的博弈，所有建立起这些失衡的权力，现在来看都在我们党和政府的手里，现在谁当人大代表，谁不当人大代表，去了以后怎么说法。所以我个人觉得老百姓建不建立这一套制度，实布施行人民民主制度，预算就是一个试金石，你想真干还是假干，你想真干就真正改革，把老百姓合适的收过来合适发出去，不想真干就是政府自己部门的利益，我就想坐那个车，吃那个饭，出那个国，这个民主下面就没有办法。 主持人：由于时间关系我们节目做到这里，非常感谢叶教授和周教授两位老师给我们带来精采观点，再次感谢两位嘉宾作客和讯网，谢谢。 叶青：谢谢。 周天勇：谢谢。