文字实录: 文字版
“国企分红”能给民众多少期待？ 和讯网：各位和讯网友大家好，欢迎收看这一期的核心访谈节目。这一期核心访谈的话题是“迎接国企分红时代”。2007年，国企分红进入到了实质性的破冰时期，步伐非常快：2月份有一篇名为《国有企业的分红原因、金额以及支付给谁》的文章，引发各界展开大讨论。5月30日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究国有资本经营预算工作。9月13日，国务院公布了《关于试行国有资本经营预算的意见》：中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，收取2007年实现的国有资本收益。今年10月份，155家中央企业以及所有的烟草企业已经开始向财政部上缴红利。 我们请到了两位专家。坐在我身边的这位是张春霖老师，他是世界银行驻中国代表处民营部门发展首席专家，我们刚才提到的引发各界展开讨论的那篇文章，张春霖就是作者之一。 另外一位是张文魁老师。张文魁是国务院发展研究中心企业所副所长，他曾经参与设计国有资本经营预算草案，对国有资本经营预算专门作出了制度框架的研究，是国企分红政策最早的呼吁者和推动者之一。首先让我们欢迎两位老师的到来。 两位老师都是国有分红政策的推动者，听说两位老师以前有很多的合作，能不能请两位老师谈一下合作的经历？ 张春霖：我们今天谈的这个题目本身就是我们合作研究的成果，2005年世界银行的报告，就是我们和国务院发展研究中心企业所一起做出来的报告。之前我们也有长期的合作，在国有企业的公司治理这块。 张文魁：国有企业分红方面的合作，最早的时候是在2002年底和世界银行开了一个国际研讨会。那次会议上我们提出来下一步要成立国资委。2004年和世界银行一起研究的这个项目，应该说对“国企分红“起到了一定的推动作用。 国资委的政绩最后要体现在交到国库有多少红利 和讯网：咱们从2004年开始研究国企分红这个事情了。能不能请两位老师简单介绍一下这个项目，因为已经国企分红已经停滞了13年，为什么会在2002年提出，2007年得以试点，这几年是怎样的一个进程呢？ 张文魁：为什么在2002年底就提出这个事情呢？主要是两方面的原因。一方面的原因，在2002年底十六大已经开完了，成立国资委几乎是已经确定的事情。成立国资委就意味着以前国有资产管理体制的“九龙治水”变成“一龙治水”。我们就想“一龙”应该有一个治理结构的问题。我当时想可能需要一个“国有资本金预算”，就像一个企业有很多的股东，把钱都交给你，我们平时不管事。首先你要有财务报告，在财务报告基础上要有一个分红分配的方案，这样对股东才会有一个交代。 国资委是一个出资人，真正的所有者是老百姓，我们把国有资产都让你这一个部门行使所有权，你要对老百姓有交代。以前说的是国有资产增值率是多少，其实那是一个“饼”，老百姓得不到任何的好处。现在我们把国有资产交给你之后，你每年要汇报资本收益率是多少，要清楚的告诉大家，而且要支付给国库，只有在这个基础上才能有比较好的治理结构。 第二个方面，现在很多国家不存在政企分开的问题，我们国家政企分开的话就意味着我们的预算体系要做一个调整。以前的预算是把所谓的经常性预算和资本性预算混在一块，现在可能要做一些调整。我们要把资本金的预算从经常性预算当中分出来，让它们之间的边界很清晰。边界很清晰了以后，各自的责任就比较好确立，对他们业绩的评价也已经好确定。 和讯网：你当时是设想让国资委代替老百姓把国企红利收上来。 张文魁：是的，通过国资委这个口收上来，然后交给国库。你国资委最后的成绩最后要体现在交到国库有多少真金白银的红利，而不只是说我们今年的增值率是多少。 张春霖：我们主要是有两个方面，一个就是刚才讲到的企业治理结构和国有资产管理体制方面；另外一个是公共财政的改革。我们有一个很基本的看法，这个报告当中也有，也引起了大家的认同。就是国有企业的税收利润和国有企业所有权转让的收益，这两个部分都应该是公共财政收入的一部分，跟税收的收入是一样的。所以，它应该是作为公共财政收入来统一管理。这个观点在国际上公共财政专家的圈子里面应该是一个常识，就是一个国家只能有一个放钱的地方，全国的钱都应该放在一个盘子里面然后统一来分配。我的一些做公共财政研究的同事们听到“中国财政十几年的利润都不用上缴”，他们觉得很不理解。我们就是要建立一个比较健康的，和社会主义市场经济适应的社会财政体系，需要把国家各种类型的财政收入统一起来进行管理，然后按照统一的优先顺序来进行分配。比如说国有企业赚了钱以后应该是真金白银，最后让老百姓得益，让整个社会得益。也包括出售国有企业的收入，这些都应该统一的纳入国家财政的预算管理。 “统一认识”是国企分红最大的障碍 和讯网：二位老师觉得从2002年提出方案的设想，一直到今年的破冰，其中哪几步是比较关键的呢？ 张文魁：应该说国有资本金预算在2002年底提出来之后，逐渐引起各方面的关注。我记得2003年十六届三中全会报告里面曾经提出来过，要“研究建立国有资本金预算制度”。2004年温总理在政府工作报告当中正式提出来“要研究建立国有资本金预算制度”。2004年有些地方已经做了，像上海、广东、辽宁这些地区已经开始着手做这个事情了，2005年有不少地方，像广东、上海、北京、辽宁、吉林的省政府发了文建立国有资本金预算。 和讯网：看来地方政府的原动力还是比较大的。 张文魁：是的，但是推动主要还是中央政府意识到这个事情还是要做。国务院国资委和财政部也与我们有密切的合作，也在一起研究这个事情，所以他们对这个事情也是比较积极的。 和讯网：就是说对国企分红你们认为进程还是比较快的？ 张文魁：不能说很快，走到这一步也不太容易。 张春霖：我同意，不能说很快。这个事情在03、04年就可以做了，并没有技术上的障碍，并没有说什么条件还不具备。这几年的时间主要还是用来统一认识，最后大家形成一个一致的意见开始推动。实际上从技术上来说并不存在很严重的障碍，说非要等到07年才可以做。但是统一认识的过程也是必要的。 和讯网：这个认识是不是来自于中央企业自己的动力不大呢？还是说这个障碍来自于别的地方？ 张文魁：一方面是企业对这个事情有一个接受的过程，刚才张春霖博士已经讲到了，我们从93、94年以来国有企业已经停止向国家上缴税后利润，已经十几年的时间了。他们已经习惯于所有税后利润都留在企业，现在突然说税后利润要向国家上缴，那么它的确还有一个接受的过程，统一他们的认识也不是很容易。过去井水不犯河水，十几年这样的政策让很多企业认为我现在发展到这一步是我自己的功劳，不是国家的功劳，因为国家没有长期提供资本金和补贴，都是我自己闯过来的，所以为什么要向你交利润？ 另一方面就是政府部门之间要统一认识，这个主要是国资委、财政部、国家社保基金理事会、发改委他们之间要统一认识，这个就涉及到刚才张春霖博士提到的，就是要向国家上缴税后可分配的利润，可能要交一部分，但是谁来组织收缴，收缴之后进到什么地方，然后谁来决定这个钱怎么样分配和使用。这些方面不同的部门都有不同的看法。 张春霖：而且在不同意见背后还是有一些实质性的道理。国有企业的管理层赚了钱以后不愿意交出去，比如说企业赚了一个亿的利润，但是这一个亿的利润怎么去投资，这个应该由谁说的算？企业担忧国资委的官员并不是做经营的，这个钱放到他们手里去投资，还不如放到我们的手里去投资，因为我们懂我们的行业和企业，其实这个担心还是比较有道理的。 另外一个担心，国资委的要求能不能在财政预算当中得到保证。如果国资委把企业的利润都收上来了，全部交给财政部，那么国资委自然有这么一个担心，就是我要花钱的时候找财政部要，最后能不能要出来钱。我交钱是可以，但是要钱就比较费劲，那么我国资委的结构调整怎么完成，因为他认为结构调整要花很多钱。所以就要求国资委合理的开支要求必须要在财政预算当中得到个恰当的处理，保证国资委合理的开支要求能够得到满足。 统一认识的过程除了有利益方面的因素之外，如何保证政策可以实施的很有效，应该说也有这方面合理的考虑。 应该限制国资委的“投资冲动” 和讯网：您提出来的第一个问题，很合理，怎么解决这个矛盾呢？ 张春霖：现在有两个解决办法。第一个办法，企业自己需要投资就由企业自己去安排，比如说你赚了一个亿的利润，提出来说其中有八千万要拿去投资，那么你这个投资项目合理的话，股东、董事会同意的话就可以做，然后还要看你的回报率有多高。最后这八千万就是你留下来的利润了，就不去分红了。剩下两千万没有办法投资了，那么你就交给国资委。 第二个办法，国资委拿了钱以后交给财政部，然后国资委再从财政部要钱回来。要钱回来干什么呢？国资委要钱回来的开支按照国务院的文件是两大类，一个叫做资本性支出，一个是费用性支出，费用性支出没有问题，因为这个不是投资。比如说关闭某一家国有企业，然后给职工进行补偿，这个就属于财政开支。资本性开支就属于投资决策，资本性开支就是政府投资，资本性开支的决策能不能保证合理，实际上也就是说我们整个国家政府投资的决策能不能保证合理。 另外一方面根本的措施就是尽可能的减少政府投资，尽可能的减少国务院文件里面的资本性开支。比如说石油行业的发展，我们石油行业要增加资本性的投资，这个能不能由三个石油公司去做，而不由国资委去做。因为国资委是一个行政部门，不是一个商业性的部门，所以可能不适合做这个事情。有些必须要国资委去投，比如说国家安全方面的投资。我想大多数的场合国资委都是一个“二传手”，国家决定在石油行业要增加一百亿投资作为战略投资，财政部把钱给国资委以后，国资委马上就会把钱给下面的公司，然后由企业去投资，就不要由国资委的官员去决定投资决策。国资委的决策更多应该集中在费用性的开支，比如说企业的结构调整、关闭、处理债务问题、处理人员问题等等方面的开支，我想这个是可以由国资委去做的。但是这一类开支也应该纳入整个财政预算的开支，由财政部统一的计划，由人民代表大会审批，应该就是这样的程序。 张文魁：当时我们在设计整体框架的时候就提出来国有资本金预算，我们一般都是讲国有资本金预算，不只讲分红，因为分红只是一个内容之一。我把它称为“窄预算”。 现在很多地方都讲国有资本金预算，收入来源还应包括借债、发债权和银行贷款，但现在这些都是不允许的，主要还是来自于国有企业的红利。另外一个资本金来源是国有股权的转让收入，第三个就是一些其他的收入。国有企业改制重组的成本支出，就是上面讲的费用性的支出，这是我们必须要做的事情，还有社保基金和一般预算转出资金，还有就是补充国有企业必要的资本金。所以你可以看出来我们“窄预算”根本不包括产业投资和实业投资，第三个方面虽然有一些国有企业的资本金，但是它是一个股权的投资，不能去做任何的项目投资。 如果国资委来集中把国有企业的钱集中起来做项目投资是非常糟糕的事情，而且对于补充资本金也是严格要限定某些行业和企业的，我们还不能只补亏损，还要用于某些继续发展的行业、国有资本金严重不足的资本金。只有在国务院批准的情况下，才可以设立新的国有权制企业来注入资本金。比如说中国核技术工业是可以的，国资委无权决定设立一个新的国有企业注入资本金，这些都有严格的限定。 当时我们觉得是一个非常窄的预算，这样才能够限制国资委的投资的冲动，也才能打消国有企业对“一平二调”的担心。因为我们历史上国有企业对“一平二调”长期以来都是抵触的，他们觉得我干的很好，然后被政府收走了钱用到干的不好的企业上去了，那我为什么还要干得好呢。我认为我们现在千万不能搞的平均主义，这样就会适得其反。所以我们一定要搞成一个窄预算，不能搞成一个大包大揽的预算。 公司结构治理是最根本的问题 和讯网：现在社会各届就担心国资委向企业收缴红利，一个就是监察执行力度有多大，能不能落到实处，另外就是审计的成本有多大。 张春霖：这个是可以实施下去的，也应该实施下去。企业的担心也有道理，他们怕利润被行政官员拿去做一些浪费的投资。另外一个方面也不能够迁就企业，就是说我赚钱了就得留在我这里，因为这是不讲道理的。 比如说你手里有三个生意，你搞房地产、生物制药，生物制药需要大量的研发投入，房地产赚了很多钱，你作为老板一定是从房地产调资金搞生物制药，管理行业把房地产叫做“现金奶牛”，但是这个行业已经饱和了，我就不用再投入了，只等着从这里拿利润了。生物制药行业现在需要大量的投入，但还是赚不了钱的，如果有了创新之后就可以赚很多的钱。大的经营公司很重要的战略就是从现金奶牛拿钱进行“机芯”的研究。比如说一个国有企业已经成熟了，市场份额很大了，然后在市场上基本饱和了，没有必要让他再继续增长了，我就要从这里拿钱搞一些我认为的行业，或者是拿去做一些社会的开支。 这种情况之下，国有企业应该认识到如果你处在一个“现金奶牛”的位置上，你老板从你这里拿钱搞别的是合情合理的事情。分界线就在于你想留下利润，那么你拿出你的投资方案，你的投资方案国资委、股东、董事会能不能接受，如果能接受的话，那你就留下来投资，如果投资方案不可以接受，那么对不起我把利润拿走，我要去干别的。所以分界线就是在这个地方，不能简单的说全部拿走，也不能简单的说赚钱谁就留下。如果这个公司是多元化的一个公司，比如说你国资委有30%的股份，这样的决策就是一个高度分散化的决策，这样还要看其他的股东怎么样。管理层提出80%的利润拿去投资搞一个新的产业，国资委说反对，其他股东说支持，然后人家联合起来的话，国资委的意见就否决了，这个钱就留下了。当然这个公司国资委80%控股，那基本上就是一个股东说的算了，应该在公司法规定的治理结构的框架之内做这种决策。这样就会变成商业兴的决策，每一个企业都照这个规则做决策，做出来决策的结果有的企业80%的利润都投资了，有的企业没有办法投资，那你国家就可以拿走，其中包括国资委。 和讯网：您这个设想是很好的，但是会不会过于理想化呢，因为现在很明显还是一刀切。 张春霖：是的，现在这一刀切的很薄，还是象征性的切了一刀。这一刀切的没有关系，我想作为开头是没有关系的。但是进一步走下去恐怕就要考虑，一个企业里面的分红比例应该多元化，应该根据每个企业的发展潜力，根据每个企业的实际情况通过标准的公司治理结构的决策程序来决定。比如说50%的比例还是一刀切下去就会很危险。 和讯网：一对一成本会不会很高？ 张春霖：如果董事会都是虚设的，最后都是几百几千个管理层和国资委一家讨价还价，这样的成本就会很高。但是尽管这样，恐怕还是要在政策上追求理想状态，而不要满足于一刀切，因为一刀切的代价很大。一刀切的代价就是说一些成熟的，市场饱和的公司会留下过多闲置的现金。一些创新型的，一些急需投入的公司就吃不饱，最后损失的不仅仅是钱，还损失了很多发展的机会。 张文魁：一对一谈判、协商，不管是财政部还是国资委如果是与国有企业做谈判和协商的话，由于信息部对称总是处在不利的位置。从这个角度来说，总是强调我们要从国有资本金预算角度来看国有企业分红，而不是国有企业分红。如果中央总是看着国有企业分红的话你就总搞不好企业。我们要跳出分红来看国有资本金预算，国有资本金预算还有国有产权转让的收入，我想通过国有权转让坚持国有股。这样做有两个好处，一个是可以增加国有资本金的收入，另外可以促进国有制企业的改造，最后形成一个良好的公司治理结构，这样有别的股东派来的董事在里面，这样就可以使你国资委在谈判的时候更省心了。这些方面地方走的更快一点，像河南把双汇100%的股权都转让了，广东深圳都在转让一些很大企业的股份，沈阳机床也把的股份转让出去了，我觉得这些事情做的很好。做这些事情一方面可以在国有资本金预算里面获得国有企业分红之外的收入，就是国有股权转让的收入。另外可以促进这些企业的股权多元化，让你以后跟国有企业谈判、分红的时候更省心一点，这个是一定要做的事情。 现在少了一道重要程序：人民代表大会的审议 另外一方面，你刚才提到审计的问题，现在我们还处在试行的阶段，很多东西还没有建立起来。比如说《意见》里面只是讲收入收上来以后预算分配支付草案经政府批准就可以了，还没有纳入到同期的人民代表大会审议。如果是国家预算的话，我在我们课题报告里面预算框架设计里面强调了，就是一定要强调国有资本金预算是国家预算的一部分，如果是国家预算的话，一定要经过议会来审议通过，任何不能纳入议会审议通过的都不能算是国家预算。既然叫做国有资本金预算，那就一定要经过人民代表大会审议，如果有这样审议的程序，那么我对国资委、财政部把这个钱收上来乱花是一个很大的制约。比如说你补贴民航企业的国有资本金，你就要向人民代表大会报告为什么要补充，这个行业为什么要补充国有资本金。在我看来可能不需要补充国有资本金，因为这个行业已经对民营企业开放了，而且民营企业现在干的也很不错，你为什么要补充国有资本金，这个不是国家需要垄断的一个行业。像新加坡现在也愿意买，企业也都已经上市了，为什么不能再融资呢，你说不出来道理议会就不会批准。 和讯网：就是说这么多年国资委预算中间缺了一块？ 张文魁：还没有建立这一块。 张春霖：按照现在国务院的文件来看，我理解国有资本金预算是跟其他的预算放在一起了，纳入整个预算了，是预算的一部分。刚才谈的这一点很重要，刚才我们谈了制约因素除了公司治理以外，另外很重要的制约就是预算过程，预算过程就是审议辩论预算的过程，这个在西方的议会里面都是争的面红耳赤。在中国这个事情还没有开始，比如说国有企业赚了七千亿的利润，在一个健全的预算过程当中，实质上相当于政府拿了七千亿投资到国有企业去了，你做这个决策就要向议会说清楚，为什么今年要给国有企业投资七千亿，而且为什么这个投资是谁赚了钱就投给谁，这个道理在什么地方，财政部、国资委要到议会说这个事情，这个说不清楚议会马上就可以找你麻烦。如果我们预算过程真的做到了这一步，财政部长、国资委主任在人大面临这样的咨询，最后就像我们说的，那你就得说清楚，为什么给某一个企业补贴了一百亿，那边教育部长或者是教科委员会的委员就会说话我们现在需要多少钱，能不把这个钱拿过来搞义务教育。这样一来制衡机制就建立起来了，就是说有一个预算过程，这样乱花钱的机会就会少得多。 国企红利应该拿出多少到社保基金中来？ 和讯网：9月13日出的《意见》当中说国企红利在“必要时”可以“部分”用于社保支出，这个表明政府对分红和社保之间是什么态度？ 张文魁：对这个问题各方面都有不同的看法，所以才会有这么一个折中的话。我们以前收入收上来之后顺序第一个是国有企业改制重组的支付，第二个就是向国家社保基金转移资金，它是排在第二位的。刚才讲到从03、04年开始说要施行国有资本金预算，现在才刚刚出来，这个也涉及到另外一个利益主体，就是国家保障基金理事会。我们以前在十六届三中全会里面有一句话就是要用国有资产来弥补社保基金的不足，作为一个战略储备，社保资金现在有三千亿左右，还是很不够的。但是用国有资产来补充社保基金不足的话就是通过什么形式的问题。我们现在想就是用国有资产弥补社保基金整个纳入到国有资本金预算的框架当中来，你一定要有一个重期的规划，就是说未来5年我每年应该从国有资本金预算里面每年向社保基金转移多少资金，比如你一年要补充多少的资金，这样你就要想到要出售多少国有股，要收多少红利，这个是非常需要做的。从现在的情况来看还没有达成共识，就是到底是不是要出售国有股来获得资本金预算的收入，然后再向资本金转入，现在还没有形成共识。 和讯网：现在社会民众的呼声很高。 张文魁：我当时就强调，有关部门要坐下来协商，要制定一个中期的规划，每年要从国有资本金预算向社保基金转移多少资金，我们每年应该组织多少国有资本金预算的收入，这个至少有两个部分，一个是红利的收入，红利不够的话就逼着你要买一部分国有股，这样就可以使国有资产形成形态的转移，从国有股的形态转到国家社保基金的形态。 张春霖：这个问题我跟张所长的看法不是很一致。他们是做政策研究的，是国务院的政策研究部门，更多的关注于现在的实际的可操作性，各部门大家意见的一致等等，我们更理想化一点，想的更多是应该怎么样做。你可以注意到我们的报告没有提到国有资本金预算的事，我们当时也讨论过这个问题，我们觉得是不是真的有必要单独搞一个国有资本金预算，我们对这个还有一些疑问。当然我们也没有结论，93年为什么这么提出来我们也不清楚。但是一个准的原则我想是可以考虑的，这个准的原则是什么呢，都是中国人民的钱都要放在一个池子里面，不要分成若干的小池子。收上来的税都倒进去，国有资产的转让收入都倒进去，国有企业分红上来的利润也要倒进去。需要什么开支再同这个池子里面拿，拿的时候根本说不清楚这一桶水是从哪里来的。这个池子的水怎么往外拿呢，就要排一个优先顺序。比如说今年以共有三万亿的财政收入，这三万亿先要干什么，然后干什么，然后就往外拿就可以了。如果分一个小池子，就是这一部分钱叫做国有资本金预算，这样就和别的池子分开了，这样就会有一个问题。就是我们池子里面必要时用于社会保障支出，也可能在另外一个池子里面社会保障支出是最短缺的，最需要资金的。你为什么把五千亿投入到国有企业，而不是用于社会保障，不是用于教育和卫生。所以最理想的办法应该是所有的钱都放在一起，然后大家进行排序，国有企业的开支也是一项开支，国防开支、公安部门的开支、法院办案的开支、义务教育的开支等等都排在一起，然后由全国人民的代表去考虑，我们就这么多钱然后要先干什么事情。我们按照这个顺序就不应该是再分成若干个预算。文件这句话我觉得是不好的，就是必要时用于保障开始，这个应该反过来的，所有国有资本金预算的收入要全部纳入普通预算，必要时用于国有企业的开支，应该是这样的。如果全国人民代表审议了半天最后说不行，国有企业最后这还要花一千亿，剩下的钱都放到预算里面去，这样才能够保证整个国家的预算开支是按照一个统一的优先顺序来分配的。 和讯网：张文魁老师，您不从政府的操作层面的话，您认同张春霖老师说的吗？ 张文魁：我们现在是分别编制，分别收支，分别审议，“两统”是统一汇总，统一平衡，最后还是要统一汇总、统一平衡的。现在国务院意见也有一句话叫做“相对独立、相互衔接”，其实就是统一汇总、统一平衡的意思。如果按照这个比喻来说大池子和小池子的话，一般预算和国有资本金预算是两个小池子，但是他们之间有连通的管道。这些连通的管道有阀门，或者是水泵，这个就是我说的统一汇总、统一平衡。这个就是在财政部和国务院，按照现在的体制是在财政部，但是最后决定的还是国务院，所以国务院要有这样的战略意识就是决定那从哪个池子往哪个池子调水，最后报全国人大来定。我们为什么要分成小池子呢，这个是我和张春霖博士不同的看法，我们相对独立相对分开的话，从国家治理层的角度来说可能会更好一点，就是它可以使不同部门之间和不同板块之间的边界更清晰一点。边界清晰了以后，可能就会更有利于我们衡量这个板块的业绩，来考量这个部门工作的成绩，这个可能会更好一点。 我们也考察了国外预算体系的情况，虽然国外都没有国有资本金预算，因为他们国有资产可能比较少，但是你可以看到在国外的预算体系过去几十年也在改变，改变的总方向是试图把资本金的项目和阶段性的项目相对分开，对于资本金项目有一个单独的体系来做评价，这个做法还是存在的。我们从这方面也可以得到一些借鉴，就是把资金本的项目与一般的预算相对分开可能还是有必要的。我当时提出来国有资本金可能是一个过渡性的预算，也可能是一个长期性的预算，这个取决于我们国家对国家经济布局调整以后的走势，如果以后国有经济非常低的话，我想国有资本金预算以后就不存在了，可能就是一个过渡性的东西。如果政府决定在长期之内还要保持比较庞大国有经济的数量，那它可能就是一个长期性的预算。 国家预算体制要做一些改变 张春霖：我非常赞成，但是国务院文件里面有这样一句话就是“相互衔接”，如果分成若干个池子，每个池子都是相互衔接的，那实际上就等于一个池子，你在任何地方拿一桶水，每个池子都在减少。关键是有没有阀门，这当中有没有阀门。我现在比较关注相互衔接怎么落实，能够衔接到什么程度，是不是有阀门。从现在的文字来看，必要时用于社会保障开支，说明这个衔接是有限的，而且是有阀门的。就是必要时开阀门往那边流一点，不必要的时候就关上阀门。我希望将来的池子之间没有阀门。 张文魁：阀门是有的，但是就要看谁来管这个阀门。现在我们国家预算体制要做一些改变，我们国家要考虑建立一个国家预算委员会，这是一个实体委员会，由总理担任主任，然后由几个部门组成。这个权威主要还是国务院的层面，这个阀门不能让财政部来管，也不能让社保基金来管，就是国务院自己管，国务院可以委托财政部来管，但是最后决定怎么调水是国务院来决定。我们现在预算没有权威，好象就是一个部门来决定预算，这个是不行的，国外不是这样做的。预算应该是国家层面来决定的，而不是哪个部门来决定的。现在预算的分散化是很不好的，预算没有体现国家统一的战略和国家的意志，这个是要改变的。 张春霖：每个单位的小金库都是一个单独的预算，都是一个单独的水池，而且来阀门都没有。 张文魁：最后财政部门的首长可能有很大的权利，反而没有让国务院来管，国务院可能还要向财政部来要钱。 张春霖：人大在审查应该有更大的作用。财政部更在推预算科目的改革，预算科目改革以后就会很大程度加强人大对财政的监督。将来科目改革以后，我听过这样的一个说法，科目改革以后人大的常委委员、代表们很容易就可以看懂预算，这样人大就可以更有利的监督，最后就会形成一种平衡的机制。 明年“国企分红”的全覆盖还不会对企业和金融市场带来太大影响 和讯网：现在试点已经展开了，十月份就收取了这么多家垄断行业的红利，张文魁老师对这个试点的情况有没有什么了解？ 张文魁：现在主要还是在少数企业，主要是向烟草行业收取，但是量很少。这个主要是对06年它们一些可分配利润收取的，实际上就是一个追认。主要是为08年收取07年的红利做准备，是一个试运行的阶段。在很多地方以前有一些实验，我们收取个别企业的利润相对于一个轻负荷的运转，就是看看运转的情况怎么样，为明年全方位的推行做准备工作。 和讯网：能不能预计一下明年全方位的运转将会是怎样的局面？ 张文魁：基本上第一次是全覆盖，就是中央的150多家企业，还有财政部管的一些企业基本上全覆盖，每个企业都要涉及到。另外国有企业红利收取的数量肯定会大规模的增加，你想06年的利润总额是7700多亿，07年至少是八九千亿，如果全覆盖的话，利润的总数应该是非常大的，至少是几百亿，如果提高分配比例的话可能会达到一千亿左右。按照目前初步定的低比例来计算，也应该超过五百亿。 和讯网：这个比例明年会不会上调。 张文魁：现在还不会上调，应该会有五百亿左右的利润。现在最关键就是怎么花的问题，比如说收了五百亿左右的国有资本金预算收入，它花到什么地方去了，这个是大家比较关心的。我想还是要加快改制重组工作，因为这笔钱可以支付改制重组的成本，这样这方面工作可以加快一点。另外，是不是可以适当的考虑向社保基金转出一些资金，哪怕一点点，这样迈出一小步，可以来解开国资委和社保基金之间的问题。 和讯网：明年在净值上可能会有很大的增量，但是对于国企利润这一块力度还是应该比较小的，没有什么太大的实际影响。 张文魁：是的。假定07年央企利润总额是9千亿的话，如果你只收五百亿那只是九牛一毛了，还是一个比较小的比例。如果要大规模提高比例的话，一刀切的办法可能不是很合适，因为有些企业处于高投入的阶段，有些行业不是高投入阶段，你大比例收取的话可能不是很合适。另外还是要对怎么花，和决定怎么花的过程要做很大的改变。 财政应优先投入医疗教育而不是企业 和讯网：现在收入超支是很严重的问题了，不仅仅来自于国企红利，还有其他的财政收入。 张文魁：这个就是我们预算体系要做重大的改革，不做改革的话真的不行。每年开始做预算的时候把预算数打的很小，其中留下很大一快增量，然后它可以进行灵活的处理，这样导致很多的不公平、不规范和腐败。 张春霖：但是尽管财政收入增长那么快，现在还并没有到财政钱多的花不出去的地步。有很多的领域，比如谈到义务教育的时候都说不行，义务教育全免费不行，这个不能走的太快，我们的财利有限，五年增加了2千多亿的投入，这个是历史上前所未有的我们对义务教育的投入。比如有时候我们跟一些同事讨论，能不能把义务教育从九年改到十二年，都说这样不行，这样国家承受不了。就是谈到教育和医疗卫生的时候都在说国家财利承受不了，但是另外一方面每年几千亿的增收，几千亿对国有企业的投资，究竟这些优先顺序是怎么排的。 张文魁：我们还是近期花小钱来避免未来的大损失，我们一般叫做止血的费用。现在有一个小伤口在流血，可能花十块钱就把这个伤口止住了，如果你现在不花这个钱的话，以后发炎造成败血症可能就要花更多的钱。这只是近期的，就是说近期马上可以做，因为现在的成本不是很高，随着时间的推移成本会越来越高，这样可以避免越来大的损失。但是过了这个阶段之后可能就会发生变化。恩 张春霖：这也是一个历史的概念。我同意张所长的意见，现在对于很多国有企业都处在流血的阶段，你现在赶紧重组可能会避免很多大的损失。当然这样的开支要从什么渠道开支，是不是一定要通过国资委进行开支。 十年前一定是这样的，十年前一定是谁搞重组，谁手里就有钱，经理在推动重组，你经理一定有钱去处理债务，所以那时候讲改革成本。但是现在的情况就不一样了，很多地方改革成本已经纳入到财政开支的盘子里了。比如说辽宁的并轨，就是从下岗再就业中心转到失业保险，这当中大量的补偿和改革成本都是由中央财政和地方财政出的，已经不是由劳动部门和经贸委出了。现在国资委的改革成本最大有两部分，一个是安置，一部分就是处理债务。处理债务现在已经有资产管理公司了，商业银行现在政策也非常灵活了，该核销的也可以核销了。安置人方面，现在的保障体系跟十年前都有很大的进步。安置人这部分如果可以通过劳动部门来解决，把企业的改制充足和人员安置分开的话，我就想不出来国资委还有什么改革成本需要自己亲自掏钱去的，所以我还是赞成“窄预算”的观点。就是说国资委经手的开支是非常必要的，就是除了国资委之外别人干不了这个事情，这样由国资委去开支。如果是可以由劳动部门、金融部门去做的话，那么国资委就不要做了，这样国资委可以减轻一点负担，你就管改制和重组就完了，大家都有法律和规则，我们按照规则来做就可以了。我们现在就是朝这个方向努力，尽可能减少国资委在国有资本金预算的框框之内开支的总额，尽可能的通过正常的财政开支的渠道解决这个问题。 和讯网：这样做可行吗？ 张文魁：其实还是阀门的问题，这个要说明一点，比如说国资委作为一个预算单位，它可能在预算的执行过程当中起了非常大的作用，但是不完全等于说这个钱是国资委来花。如果国有资本金作为国家预算的话，这个钱一定是进国库的，而是不能经过国资委的。我为什么说国资委在这方面发挥了重要的作用呢，因为它是出资人，他对企业的情况是最了解的，而且是最有手段的，而且也是最有积极性的。他作为投资人，这个血不止的话他就会有损失。从现在实际来看其他部门的积极性就很弱，他们想为什么要我做，这是你的事情，不是我的事情。他支付失业保障费用是他们的事情，但是人员要分流，或者是像华为这样的要裁员，就会觉得这个事情跟我们没有关系，钱要由你们来掏，这样就会起到相反的作用，就像总工会那样说不能裁员，不能分流。应该说从实际情况来看劳动部、财政部没有什么积极性，这个钱越少越好，这样可以减少我的支出。但是这个钱绝对不是说让国资委亲自来花，因为他了解情况，他也有积极性做这个事情，他可以做一个预算的草案建议稿，就是这方面的事情我来做，需要花多少钱，并不是经过他的手来花，最后还是从国库来拨。 张春霖：这个也是实际情况，各部门都有自己关注的热点。 央企利润能否持续增长让人忧 和讯网：我想问一个稍微偏一点的话题，我们知道今年央企的利润是大幅度上升，我想问两位专家你们是如何看待2007年大型央企利润增长的，这里面有多少是咱们的盈利能力真正增加了。07年国企红利这部分你们是怎么看的，有多少真实的，有多少泡沫在里面？ 张文魁：不管是07年还是前几年央企的利润大部分还是真实的增长。06、07年像理财的思路，把一些资金投入到资本市场，然后还是赚了一些钱，当然这部分还是比较小的，绝大部分还是属于真实的利润增长，这个没有什么太大的问题。 我们要看这个真实的增长是否可持续，我们最近对国有企业也做了一些分析，我把现在叫做国有经济的第二个黄金时代，第一个黄金时代是80年代前半年到05、06的时候，当时国有企业非常好，利润增长非常快，那时候是轻纺工业化导致工业景气，所以大家都赚钱。这次是重化工业化，因为我们重化工业对民企的开办还是非常有限的，主要都是国企。这一轮从03年开始突然爆发，最后导致我们利润年年大增，这是没有问题的。但是我判断我们的重化工业化再有五年就到了高峰。根据过去的情况来看每一个板块只要非常繁荣，不管国家情愿不情愿，所以未来五年我可以肯定有更多的民资和外资会挤进我们重化工业的板块。应该说国有企业的利润目的再会持续增长一两年，但是我想不会持续增长五年。这五年当中国有企业怎么推动国有经济调整是非常重要的。黄金时代结束了之后，国家要花很多的钱去救赎这个国有经济。可能是五年的黄金期，但是最后可能要花十年，最后还要超过你利润的上缴，这个是很不合算的。所以未来几年我们千万不能被黄金时代所陶醉不能自拔。 张春霖：我把这个问题转换一下，07年央企的利润没有办法评论。但是1998年以来全国的国有工业企业放在一起盈利能力是稳定增长的趋势，是一个非常清楚的趋势。而且这个好象比80年代初的黄金时期要黄金的多了，增长的速度非常快，而且非常的稳定没有什么波动，基本上是一路上升。 我想有三条是比较肯定的。第一条，国有工业企业的劳动生产率98年迅速提高了，大概提高了三倍左右，就是用工业增加值除以员工的人数，这个就不受利润影响了，就是工业增加值跟利润是没有关系的，它里面是包含利润的。我们用工业增加值除以从业人员的人数，然后出来的劳动生产率是稳定提高的，而且大概提高了三倍左右，这个肯定对利润是有贡献的，就是提高了盈利性，就是你人工方面的成本在减低了，盈利性就比较好。 第二条，国有企业在股票市场上获得的收入对它整个盈利能力的贡献是非常有限的。 和讯网：这是我们最为担心的。 张春霖：所以我要说整个国有工业企业，如果是个别企业就不敢说的，但是在这个大圈子里面，所有工业企业1998年以来盈利能力增长的情况，你看一下是非常稳定的。而我们知道98年以来股市的振荡是非常强烈的，如果说来自股市的收入是它盈利能力当中很重要的一部分，你就应当可以看到国有工业企业的盈利能力起码有一个类似的波动，但是现在我们还看不出来，所以第二条也应该是可以肯定的，就是整个国有工业企业来自股票市场的收入对他的盈利能力的贡献是非常有限的。 第三题，国有工业企业的利润里面包含了很大一部分的资源成本的低估。绝大部分的国有工业企业，尤其是高度依赖于资源的，包括电信行业也是如此，这些企业在使用国有资源方面应该说现在基本上都处在非常优惠的地步，代价也非常高，所以帐面上是利润，事实上因为他使用自然资源的成本被低估了，所以利润里面肯定包含了一部分自然资源的设备成面，只是没有计到帐面成本里面，这一点也是可以肯定的。如果自然资源的改革到位以后，将来就会有一个向下的调整，这个也是可以预料的。 和讯网：由于时间有限，关于国企分红的话题只能暂时谈到这里。再次感谢两位张老师做客我们和讯网给我们带来这么深刻的剖析，谢谢两位老师，也谢谢大家。
“国企分红”能给民众多少期待？ 和讯网：各位和讯网友大家好，欢迎收看这一期的核心访谈节目。这一期核心访谈的话题是“迎接国企分红时代”。2007年，国企分红进入到了实质性的破冰时期，步伐非常快：2月份有一篇名为《国有企业的分红原因、金额以及支付给谁》的文章，引发各界展开大讨论。5月30日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究国有资本经营预算工作。9月13日，国务院公布了《关于试行国有资本经营预算的意见》：中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，收取2007年实现的国有资本收益。今年10月份，155家中央企业以及所有的烟草企业已经开始向财政部上缴红利。 我们请到了两位专家。坐在我身边的这位是张春霖老师，他是世界银行驻中国代表处民营部门发展首席专家，我们刚才提到的引发各界展开讨论的那篇文章，张春霖就是作者之一。 另外一位是张文魁老师。张文魁是国务院发展研究中心企业所副所长，他曾经参与设计国有资本经营预算草案，对国有资本经营预算专门作出了制度框架的研究，是国企分红政策最早的呼吁者和推动者之一。首先让我们欢迎两位老师的到来。 两位老师都是国有分红政策的推动者，听说两位老师以前有很多的合作，能不能请两位老师谈一下合作的经历？ 张春霖：我们今天谈的这个题目本身就是我们合作研究的成果，2005年世界银行的报告，就是我们和国务院发展研究中心企业所一起做出来的报告。之前我们也有长期的合作，在国有企业的公司治理这块。 张文魁：国有企业分红方面的合作，最早的时候是在2002年底和世界银行开了一个国际研讨会。那次会议上我们提出来下一步要成立国资委。2004年和世界银行一起研究的这个项目，应该说对“国企分红“起到了一定的推动作用。 国资委的政绩最后要体现在交到国库有多少红利 和讯网：咱们从2004年开始研究国企分红这个事情了。能不能请两位老师简单介绍一下这个项目，因为已经国企分红已经停滞了13年，为什么会在2002年提出，2007年得以试点，这几年是怎样的一个进程呢？ 张文魁：为什么在2002年底就提出这个事情呢？主要是两方面的原因。一方面的原因，在2002年底十六大已经开完了，成立国资委几乎是已经确定的事情。成立国资委就意味着以前国有资产管理体制的“九龙治水”变成“一龙治水”。我们就想“一龙”应该有一个治理结构的问题。我当时想可能需要一个“国有资本金预算”，就像一个企业有很多的股东，把钱都交给你，我们平时不管事。首先你要有财务报告，在财务报告基础上要有一个分红分配的方案，这样对股东才会有一个交代。 国资委是一个出资人，真正的所有者是老百姓，我们把国有资产都让你这一个部门行使所有权，你要对老百姓有交代。以前说的是国有资产增值率是多少，其实那是一个“饼”，老百姓得不到任何的好处。现在我们把国有资产交给你之后，你每年要汇报资本收益率是多少，要清楚的告诉大家，而且要支付给国库，只有在这个基础上才能有比较好的治理结构。 第二个方面，现在很多国家不存在政企分开的问题，我们国家政企分开的话就意味着我们的预算体系要做一个调整。以前的预算是把所谓的经常性预算和资本性预算混在一块，现在可能要做一些调整。我们要把资本金的预算从经常性预算当中分出来，让它们之间的边界很清晰。边界很清晰了以后，各自的责任就比较好确立，对他们业绩的评价也已经好确定。 和讯网：你当时是设想让国资委代替老百姓把国企红利收上来。 张文魁：是的，通过国资委这个口收上来，然后交给国库。你国资委最后的成绩最后要体现在交到国库有多少真金白银的红利，而不只是说我们今年的增值率是多少。 张春霖：我们主要是有两个方面，一个就是刚才讲到的企业治理结构和国有资产管理体制方面；另外一个是公共财政的改革。我们有一个很基本的看法，这个报告当中也有，也引起了大家的认同。就是国有企业的税收利润和国有企业所有权转让的收益，这两个部分都应该是公共财政收入的一部分，跟税收的收入是一样的。所以，它应该是作为公共财政收入来统一管理。这个观点在国际上公共财政专家的圈子里面应该是一个常识，就是一个国家只能有一个放钱的地方，全国的钱都应该放在一个盘子里面然后统一来分配。我的一些做公共财政研究的同事们听到“中国财政十几年的利润都不用上缴”，他们觉得很不理解。我们就是要建立一个比较健康的，和社会主义市场经济适应的社会财政体系，需要把国家各种类型的财政收入统一起来进行管理，然后按照统一的优先顺序来进行分配。比如说国有企业赚了钱以后应该是真金白银，最后让老百姓得益，让整个社会得益。也包括出售国有企业的收入，这些都应该统一的纳入国家财政的预算管理。 “统一认识”是国企分红最大的障碍 和讯网：二位老师觉得从2002年提出方案的设想，一直到今年的破冰，其中哪几步是比较关键的呢？ 张文魁：应该说国有资本金预算在2002年底提出来之后，逐渐引起各方面的关注。我记得2003年十六届三中全会报告里面曾经提出来过，要“研究建立国有资本金预算制度”。2004年温总理在政府工作报告当中正式提出来“要研究建立国有资本金预算制度”。2004年有些地方已经做了，像上海、广东、辽宁这些地区已经开始着手做这个事情了，2005年有不少地方，像广东、上海、北京、辽宁、吉林的省政府发了文建立国有资本金预算。 和讯网：看来地方政府的原动力还是比较大的。 张文魁：是的，但是推动主要还是中央政府意识到这个事情还是要做。国务院国资委和财政部也与我们有密切的合作，也在一起研究这个事情，所以他们对这个事情也是比较积极的。 和讯网：就是说对国企分红你们认为进程还是比较快的？ 张文魁：不能说很快，走到这一步也不太容易。 张春霖：我同意，不能说很快。这个事情在03、04年就可以做了，并没有技术上的障碍，并没有说什么条件还不具备。这几年的时间主要还是用来统一认识，最后大家形成一个一致的意见开始推动。实际上从技术上来说并不存在很严重的障碍，说非要等到07年才可以做。但是统一认识的过程也是必要的。 和讯网：这个认识是不是来自于中央企业自己的动力不大呢？还是说这个障碍来自于别的地方？ 张文魁：一方面是企业对这个事情有一个接受的过程，刚才张春霖博士已经讲到了，我们从93、94年以来国有企业已经停止向国家上缴税后利润，已经十几年的时间了。他们已经习惯于所有税后利润都留在企业，现在突然说税后利润要向国家上缴，那么它的确还有一个接受的过程，统一他们的认识也不是很容易。过去井水不犯河水，十几年这样的政策让很多企业认为我现在发展到这一步是我自己的功劳，不是国家的功劳，因为国家没有长期提供资本金和补贴，都是我自己闯过来的，所以为什么要向你交利润？ 另一方面就是政府部门之间要统一认识，这个主要是国资委、财政部、国家社保基金理事会、发改委他们之间要统一认识，这个就涉及到刚才张春霖博士提到的，就是要向国家上缴税后可分配的利润，可能要交一部分，但是谁来组织收缴，收缴之后进到什么地方，然后谁来决定这个钱怎么样分配和使用。这些方面不同的部门都有不同的看法。 张春霖：而且在不同意见背后还是有一些实质性的道理。国有企业的管理层赚了钱以后不愿意交出去，比如说企业赚了一个亿的利润，但是这一个亿的利润怎么去投资，这个应该由谁说的算？企业担忧国资委的官员并不是做经营的，这个钱放到他们手里去投资，还不如放到我们的手里去投资，因为我们懂我们的行业和企业，其实这个担心还是比较有道理的。 另外一个担心，国资委的要求能不能在财政预算当中得到保证。如果国资委把企业的利润都收上来了，全部交给财政部，那么国资委自然有这么一个担心，就是我要花钱的时候找财政部要，最后能不能要出来钱。我交钱是可以，但是要钱就比较费劲，那么我国资委的结构调整怎么完成，因为他认为结构调整要花很多钱。所以就要求国资委合理的开支要求必须要在财政预算当中得到个恰当的处理，保证国资委合理的开支要求能够得到满足。 统一认识的过程除了有利益方面的因素之外，如何保证政策可以实施的很有效，应该说也有这方面合理的考虑。 应该限制国资委的“投资冲动” 和讯网：您提出来的第一个问题，很合理，怎么解决这个矛盾呢？ 张春霖：现在有两个解决办法。第一个办法，企业自己需要投资就由企业自己去安排，比如说你赚了一个亿的利润，提出来说其中有八千万要拿去投资，那么你这个投资项目合理的话，股东、董事会同意的话就可以做，然后还要看你的回报率有多高。最后这八千万就是你留下来的利润了，就不去分红了。剩下两千万没有办法投资了，那么你就交给国资委。 第二个办法，国资委拿了钱以后交给财政部，然后国资委再从财政部要钱回来。要钱回来干什么呢？国资委要钱回来的开支按照国务院的文件是两大类，一个叫做资本性支出，一个是费用性支出，费用性支出没有问题，因为这个不是投资。比如说关闭某一家国有企业，然后给职工进行补偿，这个就属于财政开支。资本性开支就属于投资决策，资本性开支就是政府投资，资本性开支的决策能不能保证合理，实际上也就是说我们整个国家政府投资的决策能不能保证合理。 另外一方面根本的措施就是尽可能的减少政府投资，尽可能的减少国务院文件里面的资本性开支。比如说石油行业的发展，我们石油行业要增加资本性的投资，这个能不能由三个石油公司去做，而不由国资委去做。因为国资委是一个行政部门，不是一个商业性的部门，所以可能不适合做这个事情。有些必须要国资委去投，比如说国家安全方面的投资。我想大多数的场合国资委都是一个“二传手”，国家决定在石油行业要增加一百亿投资作为战略投资，财政部把钱给国资委以后，国资委马上就会把钱给下面的公司，然后由企业去投资，就不要由国资委的官员去决定投资决策。国资委的决策更多应该集中在费用性的开支，比如说企业的结构调整、关闭、处理债务问题、处理人员问题等等方面的开支，我想这个是可以由国资委去做的。但是这一类开支也应该纳入整个财政预算的开支，由财政部统一的计划，由人民代表大会审批，应该就是这样的程序。 张文魁：当时我们在设计整体框架的时候就提出来国有资本金预算，我们一般都是讲国有资本金预算，不只讲分红，因为分红只是一个内容之一。我把它称为“窄预算”。 现在很多地方都讲国有资本金预算，收入来源还应包括借债、发债权和银行贷款，但现在这些都是不允许的，主要还是来自于国有企业的红利。另外一个资本金来源是国有股权的转让收入，第三个就是一些其他的收入。国有企业改制重组的成本支出，就是上面讲的费用性的支出，这是我们必须要做的事情，还有社保基金和一般预算转出资金，还有就是补充国有企业必要的资本金。所以你可以看出来我们“窄预算”根本不包括产业投资和实业投资，第三个方面虽然有一些国有企业的资本金，但是它是一个股权的投资，不能去做任何的项目投资。 如果国资委来集中把国有企业的钱集中起来做项目投资是非常糟糕的事情，而且对于补充资本金也是严格要限定某些行业和企业的，我们还不能只补亏损，还要用于某些继续发展的行业、国有资本金严重不足的资本金。只有在国务院批准的情况下，才可以设立新的国有权制企业来注入资本金。比如说中国核技术工业是可以的，国资委无权决定设立一个新的国有企业注入资本金，这些都有严格的限定。 当时我们觉得是一个非常窄的预算，这样才能够限制国资委的投资的冲动，也才能打消国有企业对“一平二调”的担心。因为我们历史上国有企业对“一平二调”长期以来都是抵触的，他们觉得我干的很好，然后被政府收走了钱用到干的不好的企业上去了，那我为什么还要干得好呢。我认为我们现在千万不能搞的平均主义，这样就会适得其反。所以我们一定要搞成一个窄预算，不能搞成一个大包大揽的预算。 公司结构治理是最根本的问题 和讯网：现在社会各届就担心国资委向企业收缴红利，一个就是监察执行力度有多大，能不能落到实处，另外就是审计的成本有多大。 张春霖：这个是可以实施下去的，也应该实施下去。企业的担心也有道理，他们怕利润被行政官员拿去做一些浪费的投资。另外一个方面也不能够迁就企业，就是说我赚钱了就得留在我这里，因为这是不讲道理的。 比如说你手里有三个生意，你搞房地产、生物制药，生物制药需要大量的研发投入，房地产赚了很多钱，你作为老板一定是从房地产调资金搞生物制药，管理行业把房地产叫做“现金奶牛”，但是这个行业已经饱和了，我就不用再投入了，只等着从这里拿利润了。生物制药行业现在需要大量的投入，但还是赚不了钱的，如果有了创新之后就可以赚很多的钱。大的经营公司很重要的战略就是从现金奶牛拿钱进行“机芯”的研究。比如说一个国有企业已经成熟了，市场份额很大了，然后在市场上基本饱和了，没有必要让他再继续增长了，我就要从这里拿钱搞一些我认为的行业，或者是拿去做一些社会的开支。 这种情况之下，国有企业应该认识到如果你处在一个“现金奶牛”的位置上，你老板从你这里拿钱搞别的是合情合理的事情。分界线就在于你想留下利润，那么你拿出你的投资方案，你的投资方案国资委、股东、董事会能不能接受，如果能接受的话，那你就留下来投资，如果投资方案不可以接受，那么对不起我把利润拿走，我要去干别的。所以分界线就是在这个地方，不能简单的说全部拿走，也不能简单的说赚钱谁就留下。如果这个公司是多元化的一个公司，比如说你国资委有30%的股份，这样的决策就是一个高度分散化的决策，这样还要看其他的股东怎么样。管理层提出80%的利润拿去投资搞一个新的产业，国资委说反对，其他股东说支持，然后人家联合起来的话，国资委的意见就否决了，这个钱就留下了。当然这个公司国资委80%控股，那基本上就是一个股东说的算了，应该在公司法规定的治理结构的框架之内做这种决策。这样就会变成商业兴的决策，每一个企业都照这个规则做决策，做出来决策的结果有的企业80%的利润都投资了，有的企业没有办法投资，那你国家就可以拿走，其中包括国资委。 和讯网：您这个设想是很好的，但是会不会过于理想化呢，因为现在很明显还是一刀切。 张春霖：是的，现在这一刀切的很薄，还是象征性的切了一刀。这一刀切的没有关系，我想作为开头是没有关系的。但是进一步走下去恐怕就要考虑，一个企业里面的分红比例应该多元化，应该根据每个企业的发展潜力，根据每个企业的实际情况通过标准的公司治理结构的决策程序来决定。比如说50%的比例还是一刀切下去就会很危险。 和讯网：一对一成本会不会很高？ 张春霖：如果董事会都是虚设的，最后都是几百几千个管理层和国资委一家讨价还价，这样的成本就会很高。但是尽管这样，恐怕还是要在政策上追求理想状态，而不要满足于一刀切，因为一刀切的代价很大。一刀切的代价就是说一些成熟的，市场饱和的公司会留下过多闲置的现金。一些创新型的，一些急需投入的公司就吃不饱，最后损失的不仅仅是钱，还损失了很多发展的机会。 张文魁：一对一谈判、协商，不管是财政部还是国资委如果是与国有企业做谈判和协商的话，由于信息部对称总是处在不利的位置。从这个角度来说，总是强调我们要从国有资本金预算角度来看国有企业分红，而不是国有企业分红。如果中央总是看着国有企业分红的话你就总搞不好企业。我们要跳出分红来看国有资本金预算，国有资本金预算还有国有产权转让的收入，我想通过国有权转让坚持国有股。这样做有两个好处，一个是可以增加国有资本金的收入，另外可以促进国有制企业的改造，最后形成一个良好的公司治理结构，这样有别的股东派来的董事在里面，这样就可以使你国资委在谈判的时候更省心了。这些方面地方走的更快一点，像河南把双汇100%的股权都转让了，广东深圳都在转让一些很大企业的股份，沈阳机床也把的股份转让出去了，我觉得这些事情做的很好。做这些事情一方面可以在国有资本金预算里面获得国有企业分红之外的收入，就是国有股权转让的收入。另外可以促进这些企业的股权多元化，让你以后跟国有企业谈判、分红的时候更省心一点，这个是一定要做的事情。 现在少了一道重要程序：人民代表大会的审议 另外一方面，你刚才提到审计的问题，现在我们还处在试行的阶段，很多东西还没有建立起来。比如说《意见》里面只是讲收入收上来以后预算分配支付草案经政府批准就可以了，还没有纳入到同期的人民代表大会审议。如果是国家预算的话，我在我们课题报告里面预算框架设计里面强调了，就是一定要强调国有资本金预算是国家预算的一部分，如果是国家预算的话，一定要经过议会来审议通过，任何不能纳入议会审议通过的都不能算是国家预算。既然叫做国有资本金预算，那就一定要经过人民代表大会审议，如果有这样审议的程序，那么我对国资委、财政部把这个钱收上来乱花是一个很大的制约。比如说你补贴民航企业的国有资本金，你就要向人民代表大会报告为什么要补充，这个行业为什么要补充国有资本金。在我看来可能不需要补充国有资本金，因为这个行业已经对民营企业开放了，而且民营企业现在干的也很不错，你为什么要补充国有资本金，这个不是国家需要垄断的一个行业。像新加坡现在也愿意买，企业也都已经上市了，为什么不能再融资呢，你说不出来道理议会就不会批准。 和讯网：就是说这么多年国资委预算中间缺了一块？ 张文魁：还没有建立这一块。 张春霖：按照现在国务院的文件来看，我理解国有资本金预算是跟其他的预算放在一起了，纳入整个预算了，是预算的一部分。刚才谈的这一点很重要，刚才我们谈了制约因素除了公司治理以外，另外很重要的制约就是预算过程，预算过程就是审议辩论预算的过程，这个在西方的议会里面都是争的面红耳赤。在中国这个事情还没有开始，比如说国有企业赚了七千亿的利润，在一个健全的预算过程当中，实质上相当于政府拿了七千亿投资到国有企业去了，你做这个决策就要向议会说清楚，为什么今年要给国有企业投资七千亿，而且为什么这个投资是谁赚了钱就投给谁，这个道理在什么地方，财政部、国资委要到议会说这个事情，这个说不清楚议会马上就可以找你麻烦。如果我们预算过程真的做到了这一步，财政部长、国资委主任在人大面临这样的咨询，最后就像我们说的，那你就得说清楚，为什么给某一个企业补贴了一百亿，那边教育部长或者是教科委员会的委员就会说话我们现在需要多少钱，能不把这个钱拿过来搞义务教育。这样一来制衡机制就建立起来了，就是说有一个预算过程，这样乱花钱的机会就会少得多。 国企红利应该拿出多少到社保基金中来？ 和讯网：9月13日出的《意见》当中说国企红利在“必要时”可以“部分”用于社保支出，这个表明政府对分红和社保之间是什么态度？ 张文魁：对这个问题各方面都有不同的看法，所以才会有这么一个折中的话。我们以前收入收上来之后顺序第一个是国有企业改制重组的支付，第二个就是向国家社保基金转移资金，它是排在第二位的。刚才讲到从03、04年开始说要施行国有资本金预算，现在才刚刚出来，这个也涉及到另外一个利益主体，就是国家保障基金理事会。我们以前在十六届三中全会里面有一句话就是要用国有资产来弥补社保基金的不足，作为一个战略储备，社保资金现在有三千亿左右，还是很不够的。但是用国有资产来补充社保基金不足的话就是通过什么形式的问题。我们现在想就是用国有资产弥补社保基金整个纳入到国有资本金预算的框架当中来，你一定要有一个重期的规划，就是说未来5年我每年应该从国有资本金预算里面每年向社保基金转移多少资金，比如你一年要补充多少的资金，这样你就要想到要出售多少国有股，要收多少红利，这个是非常需要做的。从现在的情况来看还没有达成共识，就是到底是不是要出售国有股来获得资本金预算的收入，然后再向资本金转入，现在还没有形成共识。 和讯网：现在社会民众的呼声很高。 张文魁：我当时就强调，有关部门要坐下来协商，要制定一个中期的规划，每年要从国有资本金预算向社保基金转移多少资金，我们每年应该组织多少国有资本金预算的收入，这个至少有两个部分，一个是红利的收入，红利不够的话就逼着你要买一部分国有股，这样就可以使国有资产形成形态的转移，从国有股的形态转到国家社保基金的形态。 张春霖：这个问题我跟张所长的看法不是很一致。他们是做政策研究的，是国务院的政策研究部门，更多的关注于现在的实际的可操作性，各部门大家意见的一致等等，我们更理想化一点，想的更多是应该怎么样做。你可以注意到我们的报告没有提到国有资本金预算的事，我们当时也讨论过这个问题，我们觉得是不是真的有必要单独搞一个国有资本金预算，我们对这个还有一些疑问。当然我们也没有结论，93年为什么这么提出来我们也不清楚。但是一个准的原则我想是可以考虑的，这个准的原则是什么呢，都是中国人民的钱都要放在一个池子里面，不要分成若干的小池子。收上来的税都倒进去，国有资产的转让收入都倒进去，国有企业分红上来的利润也要倒进去。需要什么开支再同这个池子里面拿，拿的时候根本说不清楚这一桶水是从哪里来的。这个池子的水怎么往外拿呢，就要排一个优先顺序。比如说今年以共有三万亿的财政收入，这三万亿先要干什么，然后干什么，然后就往外拿就可以了。如果分一个小池子，就是这一部分钱叫做国有资本金预算，这样就和别的池子分开了，这样就会有一个问题。就是我们池子里面必要时用于社会保障支出，也可能在另外一个池子里面社会保障支出是最短缺的，最需要资金的。你为什么把五千亿投入到国有企业，而不是用于社会保障，不是用于教育和卫生。所以最理想的办法应该是所有的钱都放在一起，然后大家进行排序，国有企业的开支也是一项开支，国防开支、公安部门的开支、法院办案的开支、义务教育的开支等等都排在一起，然后由全国人民的代表去考虑，我们就这么多钱然后要先干什么事情。我们按照这个顺序就不应该是再分成若干个预算。文件这句话我觉得是不好的，就是必要时用于保障开始，这个应该反过来的，所有国有资本金预算的收入要全部纳入普通预算，必要时用于国有企业的开支，应该是这样的。如果全国人民代表审议了半天最后说不行，国有企业最后这还要花一千亿，剩下的钱都放到预算里面去，这样才能够保证整个国家的预算开支是按照一个统一的优先顺序来分配的。 和讯网：张文魁老师，您不从政府的操作层面的话，您认同张春霖老师说的吗？ 张文魁：我们现在是分别编制，分别收支，分别审议，“两统”是统一汇总，统一平衡，最后还是要统一汇总、统一平衡的。现在国务院意见也有一句话叫做“相对独立、相互衔接”，其实就是统一汇总、统一平衡的意思。如果按照这个比喻来说大池子和小池子的话，一般预算和国有资本金预算是两个小池子，但是他们之间有连通的管道。这些连通的管道有阀门，或者是水泵，这个就是我说的统一汇总、统一平衡。这个就是在财政部和国务院，按照现在的体制是在财政部，但是最后决定的还是国务院，所以国务院要有这样的战略意识就是决定那从哪个池子往哪个池子调水，最后报全国人大来定。我们为什么要分成小池子呢，这个是我和张春霖博士不同的看法，我们相对独立相对分开的话，从国家治理层的角度来说可能会更好一点，就是它可以使不同部门之间和不同板块之间的边界更清晰一点。边界清晰了以后，可能就会更有利于我们衡量这个板块的业绩，来考量这个部门工作的成绩，这个可能会更好一点。 我们也考察了国外预算体系的情况，虽然国外都没有国有资本金预算，因为他们国有资产可能比较少，但是你可以看到在国外的预算体系过去几十年也在改变，改变的总方向是试图把资本金的项目和阶段性的项目相对分开，对于资本金项目有一个单独的体系来做评价，这个做法还是存在的。我们从这方面也可以得到一些借鉴，就是把资金本的项目与一般的预算相对分开可能还是有必要的。我当时提出来国有资本金可能是一个过渡性的预算，也可能是一个长期性的预算，这个取决于我们国家对国家经济布局调整以后的走势，如果以后国有经济非常低的话，我想国有资本金预算以后就不存在了，可能就是一个过渡性的东西。如果政府决定在长期之内还要保持比较庞大国有经济的数量，那它可能就是一个长期性的预算。 国家预算体制要做一些改变 张春霖：我非常赞成，但是国务院文件里面有这样一句话就是“相互衔接”，如果分成若干个池子，每个池子都是相互衔接的，那实际上就等于一个池子，你在任何地方拿一桶水，每个池子都在减少。关键是有没有阀门，这当中有没有阀门。我现在比较关注相互衔接怎么落实，能够衔接到什么程度，是不是有阀门。从现在的文字来看，必要时用于社会保障开支，说明这个衔接是有限的，而且是有阀门的。就是必要时开阀门往那边流一点，不必要的时候就关上阀门。我希望将来的池子之间没有阀门。 张文魁：阀门是有的，但是就要看谁来管这个阀门。现在我们国家预算体制要做一些改变，我们国家要考虑建立一个国家预算委员会，这是一个实体委员会，由总理担任主任，然后由几个部门组成。这个权威主要还是国务院的层面，这个阀门不能让财政部来管，也不能让社保基金来管，就是国务院自己管，国务院可以委托财政部来管，但是最后决定怎么调水是国务院来决定。我们现在预算没有权威，好象就是一个部门来决定预算，这个是不行的，国外不是这样做的。预算应该是国家层面来决定的，而不是哪个部门来决定的。现在预算的分散化是很不好的，预算没有体现国家统一的战略和国家的意志，这个是要改变的。 张春霖：每个单位的小金库都是一个单独的预算，都是一个单独的水池，而且来阀门都没有。 张文魁：最后财政部门的首长可能有很大的权利，反而没有让国务院来管，国务院可能还要向财政部来要钱。 张春霖：人大在审查应该有更大的作用。财政部更在推预算科目的改革，预算科目改革以后就会很大程度加强人大对财政的监督。将来科目改革以后，我听过这样的一个说法，科目改革以后人大的常委委员、代表们很容易就可以看懂预算，这样人大就可以更有利的监督，最后就会形成一种平衡的机制。 明年“国企分红”的全覆盖还不会对企业和金融市场带来太大影响 和讯网：现在试点已经展开了，十月份就收取了这么多家垄断行业的红利，张文魁老师对这个试点的情况有没有什么了解？ 张文魁：现在主要还是在少数企业，主要是向烟草行业收取，但是量很少。这个主要是对06年它们一些可分配利润收取的，实际上就是一个追认。主要是为08年收取07年的红利做准备，是一个试运行的阶段。在很多地方以前有一些实验，我们收取个别企业的利润相对于一个轻负荷的运转，就是看看运转的情况怎么样，为明年全方位的推行做准备工作。 和讯网：能不能预计一下明年全方位的运转将会是怎样的局面？ 张文魁：基本上第一次是全覆盖，就是中央的150多家企业，还有财政部管的一些企业基本上全覆盖，每个企业都要涉及到。另外国有企业红利收取的数量肯定会大规模的增加，你想06年的利润总额是7700多亿，07年至少是八九千亿，如果全覆盖的话，利润的总数应该是非常大的，至少是几百亿，如果提高分配比例的话可能会达到一千亿左右。按照目前初步定的低比例来计算，也应该超过五百亿。 和讯网：这个比例明年会不会上调。 张文魁：现在还不会上调，应该会有五百亿左右的利润。现在最关键就是怎么花的问题，比如说收了五百亿左右的国有资本金预算收入，它花到什么地方去了，这个是大家比较关心的。我想还是要加快改制重组工作，因为这笔钱可以支付改制重组的成本，这样这方面工作可以加快一点。另外，是不是可以适当的考虑向社保基金转出一些资金，哪怕一点点，这样迈出一小步，可以来解开国资委和社保基金之间的问题。 和讯网：明年在净值上可能会有很大的增量，但是对于国企利润这一块力度还是应该比较小的，没有什么太大的实际影响。 张文魁：是的。假定07年央企利润总额是9千亿的话，如果你只收五百亿那只是九牛一毛了，还是一个比较小的比例。如果要大规模提高比例的话，一刀切的办法可能不是很合适，因为有些企业处于高投入的阶段，有些行业不是高投入阶段，你大比例收取的话可能不是很合适。另外还是要对怎么花，和决定怎么花的过程要做很大的改变。 财政应优先投入医疗教育而不是企业 和讯网：现在收入超支是很严重的问题了，不仅仅来自于国企红利，还有其他的财政收入。 张文魁：这个就是我们预算体系要做重大的改革，不做改革的话真的不行。每年开始做预算的时候把预算数打的很小，其中留下很大一快增量，然后它可以进行灵活的处理，这样导致很多的不公平、不规范和腐败。 张春霖：但是尽管财政收入增长那么快，现在还并没有到财政钱多的花不出去的地步。有很多的领域，比如谈到义务教育的时候都说不行，义务教育全免费不行，这个不能走的太快，我们的财利有限，五年增加了2千多亿的投入，这个是历史上前所未有的我们对义务教育的投入。比如有时候我们跟一些同事讨论，能不能把义务教育从九年改到十二年，都说这样不行，这样国家承受不了。就是谈到教育和医疗卫生的时候都在说国家财利承受不了，但是另外一方面每年几千亿的增收，几千亿对国有企业的投资，究竟这些优先顺序是怎么排的。 张文魁：我们还是近期花小钱来避免未来的大损失，我们一般叫做止血的费用。现在有一个小伤口在流血，可能花十块钱就把这个伤口止住了，如果你现在不花这个钱的话，以后发炎造成败血症可能就要花更多的钱。这只是近期的，就是说近期马上可以做，因为现在的成本不是很高，随着时间的推移成本会越来越高，这样可以避免越来大的损失。但是过了这个阶段之后可能就会发生变化。恩 张春霖：这也是一个历史的概念。我同意张所长的意见，现在对于很多国有企业都处在流血的阶段，你现在赶紧重组可能会避免很多大的损失。当然这样的开支要从什么渠道开支，是不是一定要通过国资委进行开支。 十年前一定是这样的，十年前一定是谁搞重组，谁手里就有钱，经理在推动重组，你经理一定有钱去处理债务，所以那时候讲改革成本。但是现在的情况就不一样了，很多地方改革成本已经纳入到财政开支的盘子里了。比如说辽宁的并轨，就是从下岗再就业中心转到失业保险，这当中大量的补偿和改革成本都是由中央财政和地方财政出的，已经不是由劳动部门和经贸委出了。现在国资委的改革成本最大有两部分，一个是安置，一部分就是处理债务。处理债务现在已经有资产管理公司了，商业银行现在政策也非常灵活了，该核销的也可以核销了。安置人方面，现在的保障体系跟十年前都有很大的进步。安置人这部分如果可以通过劳动部门来解决，把企业的改制充足和人员安置分开的话，我就想不出来国资委还有什么改革成本需要自己亲自掏钱去的，所以我还是赞成“窄预算”的观点。就是说国资委经手的开支是非常必要的，就是除了国资委之外别人干不了这个事情，这样由国资委去开支。如果是可以由劳动部门、金融部门去做的话，那么国资委就不要做了，这样国资委可以减轻一点负担，你就管改制和重组就完了，大家都有法律和规则，我们按照规则来做就可以了。我们现在就是朝这个方向努力，尽可能减少国资委在国有资本金预算的框框之内开支的总额，尽可能的通过正常的财政开支的渠道解决这个问题。 和讯网：这样做可行吗？ 张文魁：其实还是阀门的问题，这个要说明一点，比如说国资委作为一个预算单位，它可能在预算的执行过程当中起了非常大的作用，但是不完全等于说这个钱是国资委来花。如果国有资本金作为国家预算的话，这个钱一定是进国库的，而是不能经过国资委的。我为什么说国资委在这方面发挥了重要的作用呢，因为它是出资人，他对企业的情况是最了解的，而且是最有手段的，而且也是最有积极性的。他作为投资人，这个血不止的话他就会有损失。从现在实际来看其他部门的积极性就很弱，他们想为什么要我做，这是你的事情，不是我的事情。他支付失业保障费用是他们的事情，但是人员要分流，或者是像华为这样的要裁员，就会觉得这个事情跟我们没有关系，钱要由你们来掏，这样就会起到相反的作用，就像总工会那样说不能裁员，不能分流。应该说从实际情况来看劳动部、财政部没有什么积极性，这个钱越少越好，这样可以减少我的支出。但是这个钱绝对不是说让国资委亲自来花，因为他了解情况，他也有积极性做这个事情，他可以做一个预算的草案建议稿，就是这方面的事情我来做，需要花多少钱，并不是经过他的手来花，最后还是从国库来拨。 张春霖：这个也是实际情况，各部门都有自己关注的热点。 央企利润能否持续增长让人忧 和讯网：我想问一个稍微偏一点的话题，我们知道今年央企的利润是大幅度上升，我想问两位专家你们是如何看待2007年大型央企利润增长的，这里面有多少是咱们的盈利能力真正增加了。07年国企红利这部分你们是怎么看的，有多少真实的，有多少泡沫在里面？ 张文魁：不管是07年还是前几年央企的利润大部分还是真实的增长。06、07年像理财的思路，把一些资金投入到资本市场，然后还是赚了一些钱，当然这部分还是比较小的，绝大部分还是属于真实的利润增长，这个没有什么太大的问题。 我们要看这个真实的增长是否可持续，我们最近对国有企业也做了一些分析，我把现在叫做国有经济的第二个黄金时代，第一个黄金时代是80年代前半年到05、06的时候，当时国有企业非常好，利润增长非常快，那时候是轻纺工业化导致工业景气，所以大家都赚钱。这次是重化工业化，因为我们重化工业对民企的开办还是非常有限的，主要都是国企。这一轮从03年开始突然爆发，最后导致我们利润年年大增，这是没有问题的。但是我判断我们的重化工业化再有五年就到了高峰。根据过去的情况来看每一个板块只要非常繁荣，不管国家情愿不情愿，所以未来五年我可以肯定有更多的民资和外资会挤进我们重化工业的板块。应该说国有企业的利润目的再会持续增长一两年，但是我想不会持续增长五年。这五年当中国有企业怎么推动国有经济调整是非常重要的。黄金时代结束了之后，国家要花很多的钱去救赎这个国有经济。可能是五年的黄金期，但是最后可能要花十年，最后还要超过你利润的上缴，这个是很不合算的。所以未来几年我们千万不能被黄金时代所陶醉不能自拔。 张春霖：我把这个问题转换一下，07年央企的利润没有办法评论。但是1998年以来全国的国有工业企业放在一起盈利能力是稳定增长的趋势，是一个非常清楚的趋势。而且这个好象比80年代初的黄金时期要黄金的多了，增长的速度非常快，而且非常的稳定没有什么波动，基本上是一路上升。 我想有三条是比较肯定的。第一条，国有工业企业的劳动生产率98年迅速提高了，大概提高了三倍左右，就是用工业增加值除以员工的人数，这个就不受利润影响了，就是工业增加值跟利润是没有关系的，它里面是包含利润的。我们用工业增加值除以从业人员的人数，然后出来的劳动生产率是稳定提高的，而且大概提高了三倍左右，这个肯定对利润是有贡献的，就是提高了盈利性，就是你人工方面的成本在减低了，盈利性就比较好。 第二条，国有企业在股票市场上获得的收入对它整个盈利能力的贡献是非常有限的。 和讯网：这是我们最为担心的。 张春霖：所以我要说整个国有工业企业，如果是个别企业就不敢说的，但是在这个大圈子里面，所有工业企业1998年以来盈利能力增长的情况，你看一下是非常稳定的。而我们知道98年以来股市的振荡是非常强烈的，如果说来自股市的收入是它盈利能力当中很重要的一部分，你就应当可以看到国有工业企业的盈利能力起码有一个类似的波动，但是现在我们还看不出来，所以第二条也应该是可以肯定的，就是整个国有工业企业来自股票市场的收入对他的盈利能力的贡献是非常有限的。 第三题，国有工业企业的利润里面包含了很大一部分的资源成本的低估。绝大部分的国有工业企业，尤其是高度依赖于资源的，包括电信行业也是如此，这些企业在使用国有资源方面应该说现在基本上都处在非常优惠的地步，代价也非常高，所以帐面上是利润，事实上因为他使用自然资源的成本被低估了，所以利润里面肯定包含了一部分自然资源的设备成面，只是没有计到帐面成本里面，这一点也是可以肯定的。如果自然资源的改革到位以后，将来就会有一个向下的调整，这个也是可以预料的。 和讯网：由于时间有限，关于国企分红的话题只能暂时谈到这里。再次感谢两位张老师做客我们和讯网给我们带来这么深刻的剖析，谢谢两位老师，也谢谢大家。